教育部办公厅关于农村中小学现代远程教育工程试点工作教育教学资源采购有关事项的通知

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广东省清远市人民政府


印发清远市政府行政首长问责暂行办法实施细则的通知

清府（2009）63号


各市、县、自治县、市辖区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
现将《清远市政府部门行政首长问责暂行办法实施细则》印发给你们，请遵照施行。

二OO九年八月十四日

清远市政府部门行政首长问责暂行办法实施细则

　　第一条　为了加强对政府部门行政首长的监督，促使其恪尽职守、依法行政，确保政令畅通，提高行政效能，防止和减少行政过错，建立勤政、廉洁、务实、高效的政府，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》等法律、法规和上级政策的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称政府部门行政首长问责，是指我市各级人民政府对所属各部门（包括法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织和受行政机关依法委托的组织）不履行或不正确履行职责、或者政府部门行政首长（含主持工作的副职）在公众场合言行不适当造成重大失误或不良社会影响的行为，依照本办法追究行政首长责任的行为。
　　第三条　政府部门行政首长问责按照权责统一、有错必究，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则，合法、客观、公正地进行。
　　第四条　政府部门执行上级机关的决策和部署不力，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）不贯彻落实或者拒不执行国家法律法规、方针政策及上级行政机关依法作出的决定和命令的；
（二）无正当理由未能按期完成各级政府确定由其承担的工作任务的；
　　（三）不正确执行上级机关依法作出的决策和部署，给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署落实的。
　　第五条　政府部门违反规定进行决策、发生重大决策失误，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
　　（一）超越政府部门权限擅自决策的；
　　（二）重大决策事项不按照规定的程序和议事规则进行决策的；
　　（三）重大决策事项不按照规定进行公示、组织咨询论证或者可行性论证的；
　　（四）社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，未按照规定通过听证会、论证会等形式听取意见的；
　　（五）应当公开的决策信息未按规定公开的；
　　（六）制定与法律、法规、规章或者上级政策规定相抵触的规范性文件、行政决定或者制定和发布规范性文件程序违法的；
　　（七）违法设定行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施的；
　　（八）因决策失误造成重大人员伤亡或者财产损失、生态环境破坏或者其他不良社会影响的。
　　第六条　政府部门不认真履行行政管理职责，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
　　（一）迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共事件信息或者通报、报送、公布虚假信息的；
　　（二）发生群体性、突发性事件时，未按规定及时采取措施处置，或处置不当造成严重后果的；
　　（三）未按照有关规定和要求建立健全安全工作规章制度、制定公共突发事件应急预案，或者对重大公共安全、生产安全隐患发现后不依法采取措施，出现重特大责任事故或造成不良社会影响的；
　　（四）采取行政措施违法、不当引发群体性事件造成严重后果的；
　　（五）对涉及人民群众合法权益的重大问题不及时解决或者对群众反映强烈的问题能够解决而不及时解决，造成严重后果或者不良社会影响的；
　　（六）违法实施行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施、造成严重后果或者不良社会影响的；
　　（七）非法干预市场经济活动或者对扰乱市场经济秩序行为监管不力或纵容、包庇的；
　　（八）截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金和政府代管资金的；
　　（九）政府部门直接负责或者直接管理单位负责的重大建设项目发生重大失误或存在严重质量问题的；
　　（十）违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成较大资金浪费或国有资产流失的；
　　（十一）因疏于管理、处置不当致使公共利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害或者造成不良社会影响的其他情形；
　　（十二）脱离实际搞形象工程，虚报、谎报或夸大政绩的。
　　第七条　政府部门不认真履行内部管理职责，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
　　（一）本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈的；
　　（二）违反干部选拔任用规定选拔干部，造成严重不良影响的；
　　（三）用人严重失察、失误，造成严重后果的；
　　（四）对本部门的违纪、违法行为隐瞒不报，包庇、袒护、纵容的；
　　（五）指使、授意本部门工作人员弄虚作假的；
　　（六）因管理不力造成严重后果或不良社会影响的其他情形。
　　第八条　政府部门不依法接受监督，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
　　（一）不接受或者不配合人大机关监督以及司法机关监督的；
　　（二）授意、指使、纵容本部门工作人员阻挠、干预、对抗监督检查或者案件查处，或对办案人、检举人、控告人、证明人打击报复的；
　　（三）拒不执行或非法干预人民法院生效裁判和行政复议决定的；
　　（四）无正当理由不执行上级机关、行政监督机关根据信访、投诉要求其纠正违法行为的意见和建议的。
　　第九条　政府部门行政首长有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
　　（一）在公众场合发表有损政府形象的言论的；
　　（二）泄露国家秘密或者所掌握的工作秘密的；
　　（三）利用因工作之便掌握的未公开信息为自己或者亲属谋取利益的；
　　（四）对配偶、子女及身边工作人员的严重违法违纪行为知情不管或包庇、纵容的。
　　第十条　政府部门及其行政首长有法律、法规、规章规定的其他情形，应当对行政首长问责的，依照本办法问责。
　　第十一条　人民政府发现政府部门及其行政首长有本办法规定的问责情形或者依据下列问责信息，可以责成本级监察机关进行调查核实：
　　（一）公民、法人或其他组织提出的附有相关证据材料的检举、控告；
　　（二）上级领导机关的指示、批示；
　　（三）人大机关、政协机关以及审判机关、检察机关提出的问责建议；
　　（四）政府法制工作机构、政府政务督查机构、行政监察机关、审计机关提出的问责建议；
　　（五）政府部门绩效考评和工作考核结果；
　　（六）新闻媒体曝光的材料；
　　（七）其他反映政府部门行政首长存在问责情形的材料。
　　第十二条　监察机关依照《中华人民共和国行政监察法》规定的权限和程序开展调查工作。被调查的政府部门行政首长应当向监察机关作出书面说明，有关部门和人员应当对调查工作予以协助。
　　被调查的政府部门行政首长阻挠或者干预调查工作的，监察机关可以提请本级政府依照有关规定暂停被调查人行政职务。
　　第十三条　监察机关调查结束，应将调查结果书面告知被调查的政府部门行政首长，并听取其对调查事实的意见。
　　第十四条　监察机关应当在30个工作日内完成调查工作，并向人民政府提交书面调查报告。调查报告应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议。
　　第十五条　调查结果认为政府部门行政首长存在本办法规定的问责情形的，应当提请市政府常务会议讨论，作出问责或者不问责的决定，并决定责任追究方式。
　　拟问责的政府部门行政首长可以就问责事项向市政府常务会议陈述和申辩。
　　第十六条　行政首长被问责的，采取下列方式追究责任：
　　（一）责令限期整改；
　　（二）责令作出书面检查；
　　（三）责令公开道歉；
　　（四）通报批评；
　　（五）责令辞职；
　　（六）免职或者建议免职。
　　以上责任追究方式可以单独适用或者合并适用。
　　因同一问责情形受到行政处分的，可以同时进行问责。
　　采用第（五）、第（六）项方式问责的，按照管理权限和规定的程序办理。
　　第十七条　有问责情形的行政首长引咎辞职的，不再依照本规定追究责任。依照法律、法规、规章规定需追究其他责任的，从其规定。
　　被问责的行政首长涉嫌违反政纪、应当给予行政处分的，由监察机关依照有关规定和程序处理；涉嫌违反党纪的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
　　第十八条　对行政首长作出的问责或者不予问责的决定，由监察机关书面通知本人，并抄送作出问责批示或提出问责建议的有关机关。
　　第十九条　被问责的行政首长对问责决定不服的，可以按照《中华人民共和国公务员法》规定的程序进行申诉。
　　第二十条　人民政府接到申诉请求后，可以根据申请的内容作出复核决定，并责成监察机关在15个工作日内提交复核报告；也可另行组成调查组进行复查，并在30个工作日内提交复查报告。
　　复核、复查期间，原问责决定可以暂停执行。
　　第二十一条　人民政府根据复核或复查报告，分别作出以下决定：
　　（一）原调查报告事实清楚、证据确凿的，原问责决定继续执行；
　　（二）原调查报告基本事实清楚、证据确凿，但情节轻重有偏差的，改变追究责任的方式；
　　（三）原调查报告有重大错误的，终止原追究责任的决定。
　　第二十二条　被问责的行政首长应当在15个工作日内，将问责决定执行情况书面报人民政府和本级监察机关。
　　监察机关对问责决定执行情况进行监督。
　　第二十三条　被问责的行政首长拒绝执行问责决定的，依照管理权限免去其职务后，再按照有关规定作出处理。
　　第二十四条　参与问责调查工作的人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，应当依照有关规定追究其责任。
　　第二十五条　行政首长被问责的情形是由其他负责人或者工作人员造成的，应当依照有关规定追究相关人员的责任。
第二十六条　上级人民政府对下级人民政府行政首长进行问责，可以参照本办法执行。
第二十七条　市政府对各县（市、区）人民政府行政首长的问责，参照本办法执行。各县（市、区）人民政府对县政府部门首长进行问责，可以参照本办法执行。
　　第二十八条　本办法自发布之日起施行。

关于房地产抵押若干问题的思考

四川精济律师事务所 何宁湘律师


关键字：房屋产权 土地使用权 抵押权 抵押登记 行政行为
主题语：房地产是房产和地产的统称，房地产也是两个基本形式的不动产。在我国的物权法未出台的现行民法制度的法律状态之下，房地产法律关系，通常是指房屋所有权与土地使用权法律关系。基于房屋和土地的不能移动性，故房地产抵押也具有不可分离的特性，而实际在房地产抵押设定过程与所产生法律后果中存在着若干法律问题。

　　前面的话
房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。房地产属于不动产，设定房地产抵押权时，需依法履行抵押登记的法律行为，因此，房地产的抵押担保方式在现实生活中也极为普遍，随之而来产生的抵押纠纷也相当多。对于抵押设定所生产的诸多法律关系与之对应的法律后果，所映射出的我国现行法律的相关问题，以及纠纷的避免与处理也必须充分重视与研究。

　　一、房地产抵押的法律原则及相关问题
　　这里讨论的是房产与地产抵押时所具有的共性法律原则，及其主要相关的问题。
　　1、房与地的相依性原则：
　　在房地产开发中，土地使用者都是因自己所有或者使用的房屋才获得利用房屋范围内土地，离开了土地的建筑物（及其附着物）只能是空中楼阁。因此，房屋产权的取得，必须建立在已经依法取得土地使用权的基础上。抵押人对自己的房屋产权或土地使用权中的任一种权利的处分，往往会涉及到另一种权利的变动。
　　正是由于土地使用权和房屋产权之间存在着这样的依附与相依关系，我国法律、法规对单独以房屋或土地使用权抵押的行为，一向采取“房随地走”和“地随房走”的双向原则，并一直规定为：“土地使用权抵押时，其地上建筑物，其他附着物随之抵押。土地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。”但在房地产开发领域的实际抵押设定中，将房屋产权和土地使用权分别进行抵押的行为比比皆是，不论是开发商、债权人、还是房地产行政管理机关、国土资源管理机关均对此行为“认同”，他们并不认为这样的行为是对“房随地走”和“地随房走”原则相悖，而是理所当然而为之。违背了土地使用权和房屋产权之间存在的相依关系原则，违反了法律、法规的规定的抵押行为显然是无效行为。
　　在实际中，对房屋产权与土地使用权分离设定抵押的行为一般表现为两种形式：一是，将房地产因不同的债务需要分别设置两个独立的抵押，此时的抵押设定可能是同时设定，也可能是分期设定。所设定的抵押权人可能是同一的，也可能是两个抵押权人。二是，根据一项债务需要，同时将房屋产权与土地使用权分别抵押给两个以上的债权人。这种违背土地使用权和房屋产权之间存在的相依关系的抵押行为之所以在现实经济活动中大量生产，其原因虽与抵押人、抵押权人的内心动机分不开，而我国土地使用权和房屋产权抵押登记机关设置分离是其根本原因所在。
　　应当注意的是：根据“房随地走”和“地随房走”这一相依关系原则，在抵押当事人对房屋产权或土地使用权抵押中的一种权利的处分时，即撤销抵押以及撤销抵押登记时，另一种权利的抵押也将随之撤销。

　　2、抵押权与房地产转让之间的法律原则：
　　我国《担保法》第四十九条规定：
　　抵押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已经抵押的情况；抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。
　　转让抵押物的价款明显低于其价值的，抵押权人可以要求抵押人提供相应的担保；抵押人不提供的，不得转让抵押物。
　　抵押人转让抵押物所得的价款，应当向抵押权人提前清偿所担保的债权或者向与抵押权人约定的第三人提存。超过债权数额的部分，归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。
　　因此，受让（购买）抵押房地产一定要谨慎和仔细审查，以避免得到的是无效转让的房地产。
　　3、法定抵押登记担保期限的原则：
　　《担保法》公布施行快十年了，担保抵押设定的当事人现已完全接受与认同了“抵押不登记无效”的我国法律实行的强制登记制度。但对于登记担保期限仍没有明确的认识。本身对于“抵押当事人能否自行约定抵押期限”这一问题，在法律上没有明确的规定，在学理上也存在多种不同的理论观点，一种观点认为：抵押合同当事人自行约定的抵押期限是有效的。因为尽管抵押权为物权，但是抵押合同仍然可以适用合同法的合同自由原则，应贯彻尊重当事人的自主、自愿的原则。如果当事人约定了抵押期限，视为抵押权人接受了对抵押权的期限限制，抵押权人只能在该期限内实现抵押权，更何况我国法律并未明令禁止当事人自行约定抵押期限的行为，所以这种约定并不违反强制性法律规定，应当是合法有效的。尽管物权中的所有权具有无期限性，但并不排除其他物权的有期限性，以所谓物权的无期限性作为拒绝承认抵押权的期限的理由是不成立的。也有学者认为，我国《担保法》第25条明确规定：“一般保证的保证人与债权人未约定保证期间的，保证期间为主债务履行期满之日起6个月。”既然法律允许保证合同的当事人约定保证期限，而且在当事人未约定的情况下，应当适用法定期限，那么也应当允许抵押合同当事人在抵押合同中约定抵押期限。另一种观点则认为，抵押合同是附属于主合同的从合同，如果主合同未能得到清偿，主合同并未终止，主债权人的债权仍然是有效的，这样附属于主债权的抵押权也仍然有效，抵押权人仍然有权向抵押人主张权利，而抵押人不能被免除担保责任。因为抵押权在本质上属于物权，并从属于主债权，只要主债权存在，抵押权也就同时存在。也有人认为，当事人约定抵押期限实际上是约定免责条款，这种免责条款的约定，目的在于限制和免除抵押人的担保责任，所以这种约定应当是无效的。最高人民法院《关于适用若干问题的解释》实质上是接受了最后一种观点。
　　而王利民先生认为：“完全禁止当事人设定抵押期限，认为当事人自由约定的抵押期限条款完全无效的观点并不十分妥当。主要理由在于：其一，我国《担保法》中不仅没有明文禁止当事人约定抵押期限，而且该法第39条规定的抵押合同的内容允许当事人可以约定“当事人认为需要约定的其他事项”。这种立法表述实际上是允许当事人约定抵押期限，只要当事人认为这种期限的约定符合其利益并予以约定，那么只要这种约定没有损害社会和他人的利益，法律就应当予以认可。其二，尽管抵押权是一种物权，必须要法定化，但是抵押权必须通过当事人的约定才能产生，抵押权只有通过当事人的约定，并通过完成一定的公示要件才能设立。抵押权作为一种他物权，本身就具有期限限制，内在的本质要求它只能在一定期限内存在。当事人自行约定抵押期限，并且在登记中做出了记载，实际上是限定抵押权的存续期限的一种方式，这种约定符合抵押权作为一种有期物权的性质。其三，还需要明确的是，虽然抵押合同是附属于主合同的从合同，抵押权在本质上是从属于主债权的他物权，但是无论主合同还是从合同都是当事人合意的结果，当事人完全有权利在合同中约定从合同所设定的权利的存续期间。抵押权在债务没有清偿前就消灭，并没有否认抵押权的从属性，因为抵押权的从属性强调的是抵押权不能与主债权分离而独立存在，并不意味着抵押权不可以在主债权得到清偿以前发生消灭。事实上，在主债权没有被清偿以前，也可以因为抵押权人抛弃抵押权等原因而导致抵押权消灭，但抵押权消灭并不影响主债权的存在。”[1]
　　但是，最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第十二条第一款规定：当事人约定的或者登记部门要求登记的担保期间，对担保物权的存续不具有法律约束力。也就是说，担保期限只有法律规定，不允许当事人约定。也不允许登记机关规定。

　　4、房地产抵押纠纷民事诉讼与行政诉讼的适用原则：
　　房地产抵押行为一般会经历签订抵押合同和进行抵押登记两个程序，而在抵押设定成立后，房屋与土地均要使用或处分，随之便产生若干因抵押所致的诸多法律关系与法律纠纷，由于签订抵押合同是民事法律行为，而抵押登记，作为抵押当事人只是一个抵押生效所必须履行的一个法律手续，而对于登记机关却是一个具体的行政行为，即抵押设定的公示。出现涉及抵押的效力这样的纠纷，抵押当事人便会遇到应采用民事诉讼还是行政诉讼来处理这样一个问题。
　　根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》（1992年11月25日法发[1992]38号）“一、凡公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因房地产方面的权益发生争执而提起的民事诉讼，由讼争的房地产所在地人民法院的民事审判庭依法受理。二、公民、法人和其他组织对人民政府或者其主管部门就有关土地的所有权或者使用权归属的处理决定不服，或对人民政府或者其主管部门就房地产问题作出的行政处罚决定不服，依法向人民法院提起的行政诉讼，由房地产所在地人民法院的行政审判庭依法受理。”规定的原则，对于民事权益的纠纷应提起民事诉讼，而涉及行政机关的具体行政行为的应当提起行政诉讼。
　　对于抵押而产生民事权利纠纷与抵押登记行为混合在一起的纠纷，例如当事人认为某项抵押因侵权行为而导致抵押行为无效，而通过民事诉讼虽可认定抵押行为无效而人民法院民事判决却无法解决抵押登记行为的撤销与否，是提起民事诉讼，还是行政诉讼，这要根据案件性质，如何合法、有效解除无效民事行为的法律妨碍来确定。一般原则是先民事后行政的原则加以处理，即先提起民事诉讼确认抵押行为无效、再提起行政诉讼撤销抵押登记行为。
　　需要指出的是，（1）、如果抵押行为无效，而抵押登记行为合法。而人民法院作出的认定抵押有效与否的判决的效力却无法作用于所作抵押登记具体行政行为的登记机关，登记机关不是该民事诉讼的当事人，自然其民事判决不对该登记机关具有约束力。因此，如先民事后行政诉讼，原告将承担因登记行为本身合法而导致当事人提起行政诉讼败诉的风险。（2）、有人认为，登记机关的抵押登记仅仅是依据抵押当事人提交的登记资料，履行其法律赋予的职能，而不是其作出的对行政相对人所作出的具有约束力的行政行为，因此不能对登记机关提起对抵押登记行为的行政诉讼。对于这两种情形，我国法律、司法解释均没有相应的规定，在审判实践中，这虽然是一个不易引起注意的实际问题，但一旦遭遇将十分棘手，这不能不说是我国诉讼法律制度中的一个尚未解决的审判实践问题。
　　应当说，第（2）种情形，实际可依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定加以解决：
　　“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
　　公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
　　（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
　　（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
　　（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
　　（四）不具有强制力的行政指导行为；
　　（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
　　（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”
理由：1）、可以认为最高人民法院的该部司法解释实际上将可以提起行政诉讼的具体行政行为的范围在《行政诉讼法》基础上进行了扩展，扩展为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”，但仍不包括抽象行政行为。2）、抵押登记行为是抵押产生法律效力的法律程序与生效要件，其的存在必然对抵押当事人（公民、法人或者其他组织）权利义务产生实际影响，因此，根据该条第二款第（六）项规定，可以对抵押登记机关提起行政诉讼。

　　5、抵押物的特定化登记原则：
　　对于房地产抵押登记，不少的抵押人与抵押权人均忽视这一原则。对于商品房开发中的房屋所有权获得，一般是房屋产权登记机关在符合法定条件、房屋竣工验收后并由开发商履行相应的必备法定手续的条件下，按照房屋建筑的独立体（幢、栋、楼，即在建筑施工前、开发立项报建时已核定的房屋单位）发给开发商该幢建筑物的房屋所有权证，即俗称的“大产权”。在一个开发项目往往有若干个房屋“大产权证”。在设定抵押时，抵押人与抵押权人往往直接将一个或数个“大产权证”进行抵押与登记，而未将其按商品房的实际套为单位进行细化，即未特定化，这样的抵押登记是无效的。
　　【问题】而对于土地使用权证，往往是按规划、征地、土地出让的项目由国土资源行政机关核发给一个土地使用权证。而土地使用权不具有同房屋所有权证那样的可分性，这就带来了一个与抵押物登记特定化的实际困难，这必然引出一个“土地使用权的某一部分能否设定抵押问题”。抵押时一般只能将这唯一的土地使用权证一次全部进行抵押登记，即使当事人不想这样做，但也无法实现。从民法上来看，抵押权乃是价值权，因此抵押物必须具有独立的价值并可以转让，才能够不妨碍抵押权的实现。所谓抵押物必须具有独立的价值，实际上是指抵押物具有交易上的价值，而并不一定指抵押物的物理上的独立性，抵押物虽不具有物理上独立性但却具有交易上的独立价值，这样在理论上、在法律上仍然是可以转让的。然而为了使某一财产在设定抵押后不影响第三人造成损害，某项财产设定抵押后必须登记。因此，某物能否作为抵押物，还要取决于能否进行登记，只要具有独立的交易价值并能够登记，就可以成为抵押物。就土地使用权的某一部分来说，如果确定四至范围、具有交易价值并可以登记，当然可与整块土地分离而成为抵押的标的。但是对耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权，因不能转让，不具有独立的交易价值，所以不能成为独立的抵押标的。让土地使用权的某一部分可以进行设定抵押，这是一个立法趋向问题，也许不远的将来在抵押登记制度上是可行的，但目前尚无法实现或者说实现起来比较困难。
　　案例，某房屋开发商依法获得了一个项目的划拨国有土地使用权，但在开发过程中，该开发商因不能及时支付该土地开发的农民拆迁安置费、土地青苗损失补偿费的部分款项，后由当地政府起诉，法院判决，将这个项目土地中的一块划出的方式解决了此纠纷。按此原理，将该项目土地中的一块设置抵押也应当是可以的。这是实际操作中的具体做法。