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浅析《道路交通安全法》框架下的交通事故认定

安徽明和律师事务所王明水

【内容提要】交通事故认定，是指公安机关交通管理部门按照法律规定的职权，根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任，制定事故认定书。交通事故认定直接关系到交通事故当事人的人身和财产权益，如果不能很好地把握现行法律框架下交通事故认定的性质，当事人的人身和财产权利难以得到有效的保护，而现行法律框架下交通事故认定存在的弊端，往往会导致当事人的合法权益无法得到有效的救济。本文主要对现行法律框架下的交通事故认定书的性质、作用进行了分析，就当前交通事故认定存在的弊端和解决的办法进行了探讨。
【关键词】交通事故认定 行为性质 弊端 法律措施

交通事故认定，是指公安机关交通管理部门按照法律法规定规的职权，根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任，制定事故认定书。事故认定书作出后, 无论是作为交通肇事追究肇事者的刑事责任，还是作为民事案件处理交通事故赔偿纠纷，事故认定书都将起着至关重要的作用。《道路交通安全法》实施后，司法实务中对交通事故认定书的性质、作用、认定机制存在的问题引发了不少争论，也引发了笔者的思考。在此，本文试对交通事故认定书的性质、作用、认定机制存在的弊端及其解决途径作些肤浅的探讨，以求教于同仁。
一、 关于交通事故认定书的性质
《道路交通安全法》第73条作了规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、 调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”从该条的规定看，交通事故认定书的性质应为处理交通事故的证据，从交通事故认定书所载明的内容看，显示的是具有书证的特性，他是一种具有专门知识的人员根据一定的专业技能按照一定的原则和方法，通过分析与论证来确定当事人是否应当承担一定责任的过程。对照《中华人民共和国民事诉讼法》第63条规定的证据种类来看，交通事故责任认定书既不同于鉴定结论，也不同于证人证言，具有书证的特性，因由公安机关制作，故应为公文书证，具有较高的证明效力。　　
目前，对交通事故认定书的性质，主要存在以下两种争辩观点：一是认为公安交警部门的交通事故责任认定行为属于具体行政行为，交通事故认定书具有可诉性；二是认为交通事故认定书是一种技术鉴定结论。
持第一种观点的人认为，交通事故责任认定符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的职权而作出的行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，交通事故责任认定是公安机关交在履行管理交通秩序的行政职能中，针对被管理的行政相对人实施的具体行政行为。故，持持这种观点的人认为，对交通事故认定书不服的，可根据《行政诉讼法》第2条 “公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第12条 “与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”之规定，有权提起行政诉讼。
持第二观点的人认为，交通事故责任认定是公安机关行使职能与专业技术相结合的评价性行为，与鉴定、评估一样，是以评估者的专业技术为基础，以居中者的身份，通过技术手段对事物作出的客观公正的评价，故是一种技术鉴定。其直接依据是2000年公安部下发的《关于地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》（公复字[2000]1号），该批复中指出“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作的鉴定结论。”
笔者认为，上述两种观点在现行法律框架下均缺乏依据。
首先，交通事故责任认定不是具体行政行为。具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。事故责任认定与具体行政行为的相同点是都是行政机关依职权作出的行为。但是，并非行政机关依据职权作出的行为都是具体行政行为。从行为后果上说，具体行政行为合法成立后，对公民、法人或其它组织的权益产生实际的影响，对行政相对人产生直接的法律效果。行政机关的行为是否具有具体的、确定的影响当事人权益的法律后果，是把握是否具体行政行为的关键。根据现行的法律规定，公安机关对交通事故责任的认定不能直接确定当事人的权利义务，仅具有证明行为的性质、责任程度等作用，属于证据的一种，可以作为行政主体认定和处理问题的依据，也可以作为人民法院审理交通事故纠纷的依据，但必须经行政机关或人民法院确认后才能对当事人的权利义务产生影响。如果行政机关或者人民法院经审查，认为该责任认定有误，依法还有不予采信的职权，也就是说不直接对权利义务产生实质性影响。2005年1月5日全国人大常委会法制工作委员会对湖南省人大常委会法制工作委员会所作的答复《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字?2005?1号）指出：“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”从上述分析和立法机关的解释看，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，交通事故认定书作为处理交通事故的证据效力处于待定中，不管交通事故认定书是否正确，都不会直接对当事人的权利义务产生实际影响。
其次，交通事故认定书不是鉴定结论。
鉴定结论是具有某一专业知识的鉴定人对特定的被鉴定对象的专业认知结果。根据现行法律规定，当事人在诉讼过程中对鉴定结论有不同意见，只要在法定期限内提出，可以申请重新鉴定。但事故认定书是由特定的机关即公安交通管理部门作出的，具有职权性和地域性特征，即使当事人对事故认定书有完全不同的看法，当事人或法院也不能再委托其它公安交通管理部门重新作出认定，而只能由法官根据自己的知识和素养对认定书作出判断，然后决定采纳还是不采纳如果将事故认定书被当作鉴定结论，而当事人又不享有鉴定结论前提下的申请重新鉴定的权利，当事人合法权益的维护就会受到了极大的限制，因此， 交通事故认定书不具有鉴定结论的特性。
二、关于交通事故认定书的作用
交通事故认定书的作用，概括地讲应该包括三个方面：其一是作为交通警察机关对违章的当事人进行行政处罚的依据，也就是作为行政处罚的证据使用；其二是作为人民检察院公诉交通肇事案件的控罪证据；其三是人民法院定罪量刑和确定损害赔偿的证据。也就是说，事故认定书可以作为三种不同责任领域的证据使用，但所起的作用是不相同的。交通事故认定书作为交通警察机关对违章当事人的行政处罚的证据，应当是顺理成章的，但直接作为民事诉讼的责任承担依据及刑事责任的依据却与证据法基本理论不符，因为是否应当承担相应的责任以及应当赔偿多少损失，人民法院应按照证据运用规则对相关的证据（包括道路交通事故认定书以及其它证据）进行审查分析后才能确定。
在司法实践中，往往公诉人过于看重事故认定书的证据效力，法官在审理交通事故案件时，一般也直接按照交通事故认定书所认定的责任作出判决，对律师或代理人就交通事故认定书提出的质疑不够重视，这是不正确的。笔者认为，由于交通事故任认定书不仅是交通事故当事人承担何种程度民事责任的证据，而且还是承担何种程度刑事责任和行政责任的最重要的证据，对当事人的人身自由、财产利益和其它合法权益都可能产生重大影响。因此，事故认定书必须受到必要的监督与约束，接受司法审查的评价，人民法院在对道路交通事故案件进行审理中，应对各类证据进行全面审查，针对当事人就交通事故认定书作为证据的真实性、可靠性和科学性提出的质疑，应全面进行审查，如人民法院经审查认为公安机关作出的交通事故认定书存在错误，人民法院应对作为证据使用的交通事故认定书不予采信，改变公安机关的责任认定，以人民法院审理查明的案件事实作为定案依据，并作出判决。
三、 现行法律框架下交通事故认定存在的弊端
根据现行道路交通安全法的规定，当事人若对交警部门的责任认定不服，不可以以交警部门为被告向人民法院提起行政诉讼，也不可以向上级交警部门或地方政府申请行政复议，当事人能采取的救济途径只能是：在就损害赔偿问题提起民事诉讼的同时要求法院对确有错误的事故责任认定不予采信或予以纠正，或者法院在刑事案件的审理中对确有错误的事故责任认定不予采信。这样一来，我们不得不思索，仅仅通过这个途径，当事人的权利真的能得到保障吗？笔者发现，现行法律框架下交通事故认定已经暴露出许多弊端：
1、民事方面
(1)、在交通事故损害赔偿民事诉讼中，多数法院的立案条件就要求必须具有交警大队出具的事故认定书，否则不予立案。笔者认为，法院对损害赔偿民事案件的立案标准应主要看是否有损害事实的发生，至于对损害的责任分配，法院同样具有这种责任，而不应将提供交通事故认定书作为立案的条件。
(2)、在现实情况下交通事故责任认定是法院在民事诉讼中确定当事人双方责任大小的主要依据，法院在审理交通事故损害赔偿案件中，往往采取的是一种偷懒的做法，即不对公安机关出具的责任认定书进行全面审查，即使当事人要求审查也没有意义，法院不受理关于撤销交通事故认定书的诉讼请求，可以提出的仅仅是要求法院对该证据进行全面审查。再说，道路交通事故责任认定是一项十分复杂、细致的工作，是有很强的技术性和法律性的。如责任认定过程中的所涉及的路况安全工程鉴定、车况技术鉴定、痕迹鉴定、车速鉴定、法医鉴定等一系列专业技术鉴定，都无不表明责任认定工作的技术性、复杂性等特征，虽然说法院是社会公平的最后一道屏障，但是法官并非万能，他们尽管应该都是精通法律的专家，但是他们并不是研究交通事故方面的专家，完全寄希望于不具有专业知识的法官来推翻交警部门作出的交通事故责任认定，这对保护当事人的合法权利来说，无论如何都是不够的。
2、刑事方面
根据《刑法》第133条和2000年11月10日最高人民法院制定的《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，构成交通肇事的，应承担相应的刑事责任。在具体适用中，最高人民法院在《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，明确提出了“在分清事故责任的基础上”，按照伤亡或财产损失后果和责任程度的大小给予刑事追究的标准，即达到最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定的伤亡或财产损失后果，且负主要责人以上的就应负刑事责任，这将产生一个十分可怕的后果。笔者假设一个案例：甲司机开车与乙行人相撞，致使乙行人当场死亡，如果公安机关认定甲司机承担同等责任，则按照司法解释，甲司机不构成犯罪，不承担刑事责任，如果认定甲司机应承担主要责任，他构成交通肇事罪，并应承担相应的刑事责任，其人身自由将受到公安机关的限制。即使责任人对该责任认定不服，根据现行法律规定，既不能申请行政复议，也不能对该责任认定提起行政诉讼，只有等案件从公安机关移送到检察机关，再由检察机关向人民法院提起公诉，人民法院在开庭审理时，经审查认为公安机关所作出的责任认定有误，当事人不应负主要以上责任，决定不予采信事故认定书，才能解除责任人的人身自由限制，这给事故责任人的权利救济太晚了，无法有效及时地保护当事人的人身权利。
四、解决现行法律框架下交通事故认定弊端的建议
上述分析表明，现行法律框架下的交通事故认定无论在民事方面还是在刑事方面都存在着弊端，要解决这一问题，笔者建议：首先应加强对公安交警部门的事故认定的有效监督，《道路交通安全法》虽然专列第六章规定了行政监察监督、公安机关督察部门的监督、上级交警部门对下级交警部门的监督和社会监督等执法监督形式，但如何监督？新交法没有规定具体的办法和措施，根本不具有操作性。为此，应该制定各项行之有效的监督措施，使各种形式的监督落到实处；其次，增强交通事故认定的透明度，建立交通事故认定的听证程序，在作出交通事故认定前，公安交警部门应招集肇事者、被害人及其家属、车主、保险人等有关当事人，就事故现场调查情况、车辆技术鉴定结论等向各方进行通报，并就拟作出事故认定所依据的法规，向各方当事人作出说明，听取各方当事人的意见；再次，从立法上完善不服交通事故认定的救济途径。《道路交通安全法》第七十三条的规定和取消国务院原《道路交通事故处理办法》中关于上级交警部门对当事人提出异议的交通事故责任认定进行重新认定的制度，导致无法获得救济途径。要解决该问题，笔者建议应该修改《道路交通安全法》第七十三条，明确把交通事故责任认定规定为交警部门履行处理交通事故职责中作出的一种具体行政行为，当事人不服交通事故责任认定的，可以申请行政复议或提起行政诉讼，使道路交通安全管理法律、法规更加符合客观实际，更加具有科学性和可操作性，从法律上有效地保障公安机关的交通管理部门依法行政和公正执法，保障交通管理相对人的合法权益。

北京市人民政府办公厅


北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法
北京市人民政府办公厅



第一条 为贯彻《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》（国发〔1997〕20号）精神，适应本市效区经济发展的需要，促进人口向小城镇有序流动和劳动力资源的合理配置，加快郊区城镇建设，结合本市实际情况，制定本
办法。
第二条 本办法适用于经市人民政府批准的小城镇建设试点城镇（以下简称试点城镇）的户籍管理。
第三条 本办法由市公安局负责组织实施。
公安机关按照国家和本市有关规定以及本办法负责试点城镇户籍登记的审批管理工作。
市政府农林办公室和市计划、规划、房屋土地等管理部门，按照各自的职责，负责做好试点城镇的经济发展、人口规模控制和规划建设管理等工作。
第四条 试点城镇的人口增长应当与本地的规划建设和经济发展相协调。试点城镇的总体规划经首都规划建设委员会办公室审查后报市人民政府批准。
第五条 本市对试点城镇的迁入人中实行总量控制，并纳入本市人口增长计划和规划。具体规模由市公安局每年会同市政府农林办公室和市计划、规划等部门提出，报经市人民政府批准后，由区、县人民政府组织实施，并将具体指标计划落实到各试点城镇。
第六条 登记为试点城镇户口的为城镇常住户口。
试点城镇规划建设区内的农民土地已被征用，需要依法安置的或者农村承包地和自留地已由原所在的农村经济组织或者村民委员会收回的，可以登记为城镇常住户口。
第七条 在试点城镇有合法固定住所和稳定生活来源的本市下列人员，可以申请登记试点城镇常住户口：
（一）在试点城镇购买两居室以上（含两居室）商品房的人员及其共同居住的直系亲属；
（二）在试点城镇务工经济或者兴办第二、三产业的人员及其共同居住的直系亲属；
（三）符合试点城镇人口迁移有关规定的试点城镇常住人口的直系亲属；
（四）受聘于试点城镇机关、企业、事业单位的干部、管理人员、专业技术人员及其共同居住的直系亲属；
（五）经市人民政府批准迁入试点城镇的其他人员。
第八条 在试点城镇有合法固定住所和稳定生活来源的外省、自治区、直辖市的下列人员（以下统称外地人员），可以申请登记试点城镇常住户口：
（一）在试点城镇投资50万美元（或者相当数额的人民币）以上兴办实业的外商、华侨、港澳台同胞的内地亲属或者聘用的管理人员、生产骨干1人及其共同居住的直系亲属；
（二）在平原地区试点城镇投资200万元人民币以上或者在山区以及其他边远地区试点城镇投资100万元人民币以上兴办实业的外省、市单位，其聘用的管理人员、生产骨干1人及其共同居住的直系亲属；
（三）在平原地区试点城镇投资50万元人民币以上或者在山区以及其他边远地区试点城镇投资25万元人民币以上兴办实业的个人及其共同居住的直系亲属；
（四）受聘于试点城镇机关、企业、事业单位的有突出贡献的具有中级以上专业技术职称的科技、教育、管理人才及其共同居住的直系亲属。
本条所称投资是指在农业、林业、牧业、工业、第三产业方面的投资或者在试点城镇基础设施建设和社会公益事业方面的投入，而且投资者已经与镇人民政府签订了投资合同，同时生产经营性投资已经办理了立项审批和登记手续。
第九条 外地人员有下列情形之一的，不予办理户口迁入登记：
（一）投资资金有经济财产纠纷或者财产来源不明的；
（二）有违法犯罪记录或者有违法犯罪嫌疑正在被调查、通缉的；
（三）市公安、安全等部门认为不适于迁入的其他情形。
第十条 试点城镇常住户口的登记手续，按照以下程序办理：
（一）由本人提出申请并出具有关证明材料，经镇人民政府审核后，向当地派出所提出入户申请；
（二）由迁入地公安派出所审核后，报区公安分局或县公安局批准；本市跨区、县和外地迁入人员由区公安分局或县公安局审核后，报市公安局批准；
（三）经公安机关批准并核发《户口迁移证》到迁入地公安派出所输试点城镇常住户口登记。
第十一条 建立健全试点城镇常住户口管理制度。
登记为试点城镇常住户口的外地人员，自迁入之日起五年内不得迁往本市其他地区。
登记为试点城镇常住户口的本市人员，自迁入之日起两年内要求迁出的，按原户口性质迁往原户口所在地。
试点城镇常住户口迁出，应当有迁入地公安机关出具的准迁入证明，方可办理户口迁出手续。
登记为试点城镇常住户口的人员，因大、中专（技校）学校录取入学或参军入伍，不满规定年限需要迁出的，凭学校录取证明、入伍通知书，经批准办理户口迁移；因就业、调动工作去外省、市的，凭就业证明、调动工作的调令，办理户口迁移。
第十二条 登记为试点城镇常住户口的人员享有城镇居民升学、就业、医疗等法律、法规规定的同等权利，同时应当履行法律、法规规定的各项义务。
第十三条 登记为试点城镇常住户口的人员在申请试点城镇常住户口中有弄虚作假、抽逃资金、投资资金逾期不到位等情形的，由公安机关宣布其户口无效并注销其试点城镇常住户口，同时并依法追究有关人员的责任。
第十四条 试点城镇户籍登记管理的工作人员，应当依法履行职责，不得擅自改变审批条件。凡利用职务之便以权谋私、营私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十五条 本办法具体应用中的问题，由市公安局负责解释，并可依据本办法制定实施细则。
第十六条 本办法自发布之日起施行。



1997年7月19日