关于对排污收费有关问题的复函
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关于对排污收费有关问题的复函
国家环境保护总局
环函〔2004〕108号
关于对排污收费有关问题的复函
湖北省环境保护局：
你局《关于排污收费有关问题的请示》（鄂环保文〔2004〕30号）收悉，经研究，现函复如下：
一、关于是否向排入未建成的城镇污水处理厂的排污者收取排污费的问题，我局正在与国家发展和改革委员会、财政部协调。涉及排入污水处理设施，已经缴纳污水处理费，但排放污染物超过环保标准以及污水处理设施不能完全处理等问题，我局将与相关部门统一答复。
二、关于在殡葬机构内部因悼念者燃放鞭炮和奏乐造成噪声污染如何征收噪音排污费的问题。
在殡葬机构内部因悼念者燃放鞭炮和奏乐产生的噪声属于社会生活噪声，直接产生噪声的是悼念者，殡葬机构为其提供了场地等有偿服务，但《中华人民共和国环境噪声污染防治法》中对此无具体规定。《排污费征收使用管理条例》规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户是缴纳排污费的主体，并不征收个人的排污费。因此，目前征收殡葬机构因悼念者燃放鞭炮和奏乐造成噪声污染的噪音超标准排污费依据不足。
对于在殡葬机构内部因悼念者燃放鞭炮和奏乐造成噪声污染的问题，环保部门应会同当地公安、民政等部门共同制定切实可行的办法。
三、关于向电信局征收柴油发电机超标噪音排污费有关问题。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第二十四条规定：“在工业生产中因使用固定的设备造成环境噪声污染的工业企业，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报拥有的造成环境噪声污染的设备的种类、数量以及在正常作业条件下所发出的噪声值和防治环境噪声污染的设施情况，并提供防治噪声污染的技术资料。造成环境噪声污染的设备的种类、数量、噪声值和防治设施有重大改变的，必须及时申报，并采取应有的防治措施。”第十六条规定：“产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。”
《排污费征收使用管理条例》第十二条规定：“排污者应当按照下列规定缴纳排污费：（四）依照环境噪声污染防治法的规定，产生环境噪声污染超过国家环境噪声标准的，按照排放噪声的超标声级缴纳排污费。”
按照以上规定，电信局应依法向环保部门申报造成环境噪声污染的设备的种类、数量以及在正常作业条件下所发出的噪声值和防治环境噪声污染的措施。如电信局发电柴油机噪声污染超标且严重扰民，环保部门应依法报请同级人民政府责令其限期治理，并按国家规定依法征收排污费。
二○○四年四月二十二日
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我国刑事作证制度之三大怪状评析
四川大学法学院教授 龙宗智
证人出庭作证，是现代庭审制度的基本要求，是保证司法公正的基本措施。然而，由于各种原因，目前我国刑事审判中证人不出庭成为常例，并由此形成作证制度的三大怪现状：
其一，证人向警察和检察官作证，却不向法庭作证。
在目前的刑事审判中，证人出庭率很低，大多数甚至绝大多数证人可以不到法庭作证，即使法院发出出庭通知也可以弃之不顾。在我国大力贯彻“依法治国，建立社会主义法治国家”方针的情况下，在现代各国法院权威受到普遍尊重的世界性场景中，这种无视法院权威的状况可以说是十分惊人。然而，由此得出证人不作证的结论就大谬不然了。因为在不向法庭作证的同时，证人却鲜有不向警察和检察官作证的。警察通知证人到公安局接受询问，一般说来证人都会按时赶到，老实接受询问。因此，侦查阶段警察询问获得的书面证言却总是不会缺少。
证人向警察和检察官作证却不向法庭作证，这就将各国的通例颠倒过来了。因为作证制度的普遍要求是：证人必须向法庭作证却通常有权不向警察和检察官作证。这种颠倒，不可不谓是我国作证制度之一大怪现状。
为什么出现上述现象？首先，这是因为强制力量上的差异。一方面，法院缺乏威权。由于法院缺乏惩治不到庭证人的手段，使有关法律中对证人出庭作证的要求成为一种仅具象征意义而缺乏实效性的宣言。另一方面，由于警察和检察官手中具有强制性力量，足以使任何公民感到威慑，并且可以采用多种方式使这种强制变为现实。其次，刑事诉讼中作证制度的设置为这种奇特现象的发生提供了基础。刑诉法第四十八条规定：“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。”这里虽然没有说明向谁作证，但该法第四十五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。”即证人负有向法、检、公三个机关作证的义务，而不仅仅是向法院作证的义务。这是我国刑事诉讼中通行多年的，甚至被视为天经地义的观念。
然而，这一观念和相关的制度是可以质疑的。现代各国刑事侦查制度，通行一条基本原则：“强制侦查法定原则”，又称“司法令状主义”。即警察和检察官进行的证据调查，应当是一种不侵害公民权利，不具备强制性的“任意侦查”，如果要采用强制性措施，包括强制证人提供证言，通常情况下，需要取得司法批准令状，或者由法院直接实施，再或者由法律授权的具有司法性质的单位或个人实施，如美国的大陪审团、法国的预审法官。因此，日本刑诉法第１４３条规定：“法院，除本法有特别规定的以外，可以将任何人作为证人进行询问。”而警察、检察官则只能在法律或法院授权的意义上才具有这样的权力。
为什么原则上只能强制公民向法院作证？理由有二：其一，法院是案件的审理和判决主体，证人只能是法庭的证人，而不是诉讼之任何一方的证人（虽然他可以由诉讼之一方提出，并依其作证性质作出控方证人或辩方证人的区分）。其二，控辩双方在诉讼中存在形式上平等的关系，就像辩护方不能强制公民向其作证一样，控诉方通常也不具有这种强制力量，只有中立和独立的法院才能赋予他们这种权力。
在我国刑事诉讼中，警察和检察官具有直接实施强制取证的能力，是因为我国奉行的是“诉讼阶段论”而非“审判中心论”。公、检、法都被视为国家的刑事司法机关，分工负责，相互配合制约，因此证人对这三家都有作证的义务。只有辩护律师的调查取证不具备任何强制性，而且法律明示，经证人同意（对被害人、其近亲属以及被害人提供的证人还须检察院、法院许可），才能向他们进行调查。这种“诉讼阶段论”，必然造成担当搜集证据查明事实责任、采用行政性手段的侦查阶段在案件处理过程中具有决定性的作用，由此导致法院权威的失落。
其二，证人不出庭，书面证言在庭审中通行无忌。
证人不出庭的情况下，要有效定罪，必然就会大量采用庭前尤其是侦查阶段警察制作的书面证言，因此造成书面证言在庭审中通行无忌。笔者称其为第二大怪现状，是因为我国刑事庭审中使用书面证言在两个方面不同寻常：一是书面证言使用的普遍性世所罕见。也就是说，大部分乃至绝大部分证人证言是以书面形式而非言词形式呈现于法庭。而由于证人证言是各类案件中最普遍最大量的一类证据，法院判决往往就是建立在这些书面证言的基础上。二是法律对书面证言的使用未作任何限制，这也可以说是在实行现代诉讼制度的各国中绝无仅有。我国刑事审判在书面证言“常态化”的同时，对书面证言的运用，又未规定必要的限制条件。刑诉法第一百五十七条规定：“公诉人、辩护人……对未到庭的证人的证言笔录……，应当当庭宣读。”也就是说，只要证人不到庭，其证言笔录就可以当庭宣读。这种不加限制地使用书面证言的情况，违背了现代诉讼制度最基本的要求。
现代各国审判制度的通例是，在法庭审判中必须实行直接言词原则，排除任何不能经过法庭质证的“传闻证据”，包括庭前获取的书面证言。这一规则的基本内容各国相同，但在大陆法系国家，一般表述为“直接言词原则”，而在英美，则被称为“排除传闻证据规则”，是英美证据法中最重要的规则。当然，考虑到现实可行性，也有某些例外。从法理上看，例外使用书面证言需符合两个基本条件，一是必要性，即证人确实无法到庭陈述；二是“真实性的情况保障”，即证言笔录本身不能证明自己的可靠性，而必须以其他方式对其可靠性作出证明。如伴有全程录像的书面证言，在中立的法官面前所作的陈述笔录，以及经诉讼对方审查后同意或无异议的书面证言等。
然而，在我国刑事诉讼中，对这种“真实性的情况保障”未作任何规定。不仅重大和特别严重的案件（如死刑案件）可以凭一般的书面证言定案，而且双方有原则分歧，内容很不确定的证人笔录，也可以交由法官自由取舍，使其作为定案根据。
然而，应当看到，依靠没有真实性保障的书面证言，十分容易形成错误的判定，因为书面证词的可靠性至少受到以下因素的影响：书面陈述产生时往往缺乏宣誓、保证、申明法律责任这类场景设置，从而可能影响其严肃性；书面证词排除了反对询问的可能，使该证据难以被交叉询问所检验；书面证词排除了法官直接审查原始人证的可能，不能通过直接观察感知如“察言观色”检验证人作证的真伪；书面证词和证言笔录有可能是采用诱导、施压等获得；不排除书面证词和证言笔录伪造或变造的可能；即使在事实的记录大致准确的情况下，对某些情节记录人也完全可能作出取舍；对笔录的签字认可可能因为由于多种原因而不完全反映证人的本意，如有的证人（包括被告人和被害人）采取信任取证人的态度，草率阅读甚至不读也签字等等。
由此可见，使用缺乏真实性保障的书面证言定案，很可能造成认定事实错误以及判决的错误。而坚持作证的言词原则，禁止使用缺乏真实性保障的书面证词，正是从经验和理性中获得的诉讼中证据使用的基本要求。
其三，警察不作证。
警察不作证的第一层意思是我国的警察一般不到法庭作证，尤其是他们不会应辩护方的要求到庭作证；第二层意思是指，即使警察出具书面证言，常常也不是警察的证词，而是以某某刑警队、某某派出所的名义出具的证明材料，有单位印章而无证人落款。例如“关于被告人某某某投案情况的证明”、“关于审讯情况的证明”等。
警察向法庭作证，是诉讼制度中天经地义的事情。因为作为证明对象的案件中的某些实体问题和程序问题需要警察来证明。在有些情况下，他们的证人作用是必不可少和不可替代的。例如，关于目击犯罪的情况、关于被告人投案的情况，以及关于侦查过程中的有关情况，如物证搜集、口供获得的过程与方法等。英美法谚称“警察是法庭的仆人”，就主要是指警察必须根据法庭传召出庭作证。美国辛普森杀人案，负责侦办的富尔曼警官，即使被辩护方律师攻击为现代社会的“希特勒”（种族主义者），也只得应法庭传召出庭，就物证搜集等情况作证，不敢有所怠慢。我国警察不出庭作证，甚至在书面证明材料上也无警察的落名，既节约了警察的时间，也避免了法庭质证时可能出现的尴尬，包括对警察威权和证词可靠性的质疑，同时还可以避开伪证责任等麻烦。然而，使用书面证明材料甚至不符合基本诉讼要求的书面证明材料（既非证人证言也非书证），却带来司法不公正的风险。同时，这种“警察特权”也是对法治的一个反讽。如果一个社会中的法官们不便、不愿，甚至不敢传召警察出庭作证，那么任何具有一般法治意识的外部观察者都会说，这是一个警察社会而不是法治社会。
我国刑事作证制度上的上述三大怪现状，反映了我国司法制度在观念和制度上的重大缺失，尤其是观念的缺失。
一是审判公正观念的缺失。在审判中实行直接言词原则，使证据都经过法庭质证，这是审判公正的基本要求。证人包括警察证人不出庭，大量使用书面证言的做法，违背了司法的规律，造成明显的程序不公正乃至实体的不公正。在我国刑事诉讼中，目前大量案件甚至最严重的案件靠书面证言定案，存在司法不公正的严重危险，因为这些证言的来源是不可靠的。直接使用这种证言定案的做法是建立在对取证人高度信赖的基础上。然而，现代司法制度甚至政治制度建立的一个基点是“怀疑论”，它不相信官员认知上的全知全能，不相信官员人性上的“无欲则刚”。由于任何人都可能故意地或过失地犯错误，因此必须建立一种制度性防范保障机制，如审判中的质证制度、当庭直接审查等，而不是对侦查阶段行政性操作结果的照单全收。
二是人权保护观念的缺失。出现上述现象的另一个十分重要的原因，是司法官员注重对犯罪的控制而忽略对人权的保障。因为证人不出庭，庭前侦查阶段取得的有利指控的证言才能作为定案的依据，由此而能避免庭审时交叉询问与法官直接询问造成证人证言的改变从而使指控受到损害。因此，实际上控诉方有时会有意无意地鼓励证人不出庭。此外，证人出庭会提高诉讼的成本，降低审判的效率，也使司法人员容易采取直接采用书面证言的“简化”的做法。然而，这种有利控诉而不利辩护的偏向，忽视了诉讼的公正和被告人的权利。面对并询问证人尤其是反对自己的证人，这是一项被国际法律文件普遍认可的被告人的基本权利，然而，在我国不仅制度阙如，甚至许多司法人员也未意识到被告应当享有这项权利。
三是法治权威观念的缺失。法治社会的标志，是行政权力受到限制以及法院的权威受到普遍尊重。因为法治社会的基本原则是“司法最终解决”，法院在依法治国的进程中，具有特殊的地位和作用。这种地位和作用表现在：法院以法的适用为中心，是维护法律秩序的基本保障；法院以解决社会冲突为使命，是社会关系最稳定的调节器；法院的个案处置功能和终局性作用，使其成为保护公民权利的最后屏障。对法院出庭通知的“执行难”，与法院裁判的“执行难”一样，反映了我国社会中法院权威乃至法治权威不高。而只向警察作证不向法院作证以及警察不出庭作证等问题，反映了行政权过分强大包括行政方面实际享有的“法外特权”。
追溯根源，上述现象反映了我国司法制度乃至社会政治结构上存在的严重缺陷。仅就司法制度而言，公、检、法三机关分工负责，互相配合、互相制约的线型结构，使“审判中心”难以确立，使法院对审前阶段缺乏控制能力，对侦查机关缺乏约束能力。同时，使诉讼成为一种不同国家机关之间的“接力赛”和“流水作业”，法院作为客观中立的裁判机关保障司法公正的功能因此而在一定程度上被遮蔽了。
今天，我国在法治建设中的类似“怪现状”以及司法界和整个社会对此“见怪不怪”，显然是法治的悲哀。当务之急，是充分意识到这类问题的悖谬并谋求其解决。这使司法改革成为必须，而更在其先的，是司法人员乃至整个社会观念的变革。
新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州人民政府办公室
昌州政办发[2006]132号
关于转发昌吉州农民用水者协会管理暂行办法的通知
各县市人民政府,州政府有关部门,州直有关企事业单位:
由州水利局制定的《昌吉州农民用水者协会管理暂行办法》已经州人民政府研究同意,现转发你们,请认真遵照执行。
昌吉州农民用水者协会管理暂行办法
(州水利局)
第一章 总 则
第一条 为规范和保障农民用水者协会(以下简称用水者协会)健康运行和发展,保护用水户权益,促进用水民主管理,根据国家有关规定,制定本办法。
第二条 本办法适用于自治州行政区域内灌区用水者协会的管理。
第三条 用水者协会是以水文单元(支渠、分支渠、中小水库)控制或以行政村为单位,用水户自愿联合,参与管理,自我维持的非营利性社团组织。用水者协会依法享有民事权利,并承担民事责任。
第四条 用水者协会应当依照本办法,实行独立核算,自主管理,自负盈亏。用水者协会以服务用水户,降低灌溉成本,提高用水效率为目的。
第五条 用水者协会必须遵守国家有关法律法规,接受政府和社会公众的监督。
第六条 用水者协会必须服从水利管理单位的统一调度,采取依法取水、计划用水、节约用水,优化配置水资源,促进灌区经济可持续发展。
第二章 组建及选举办法
第七条 用水者协会的组建由当地乡(镇)、村委会,灌区专管机构,农户代表组成协会筹备组,按照一定的组建程序依法进行协会的组建和登记。
第八条 用水者协会组建程序一般由组建筹备小组、宣传发动、踏勘调查、划分水文边界和协会范围、拟定章程、选举用水户代表、推荐执委会候选人、举办培训、召开用水户代表大会、成立协会、资产评估、注册登记、验收等环节组成。
第九条 农民用水者协会章程应当载明下列事项:
(一)协会名称、地址;
(二)业务范围;
(三)会员的权利和义务;
(四)组织机构和负责人产生、罢免;
(五)资产管理使用原则;
(六)章程的修改程序;
(七)终止程序及终止后的财产处理等。
第十条 注册登记应当向登记机关提交下列文件:
(一)协会章程;
(二)执委会成员名单、协会会长履历表;
(三)社团法人登记表;
(四)社团法人注册表;
(五)协会资产证明文件;
(六)灌排工程的使用维护委托权的证明文件等。
第十一条 协会组织机构由用水户(会员)--用水组--执行委员会(以下简称执委会)组成。其权力机构为用水户代表大会(以下简称代表大会)、用水组大会和执委会三个层次,代表大会为协会最高权力机构,用水组大会为用水组的决策机构,执委会为代表大会闭会期间的办事机构。
第十二条 用水户代表由会员民主选举产生;用水组的首席代表由本用水组全体代表民主选举产生;执委会会长、副会长由协会全体代表民主选举产生,任期三年,可以连选连任。第十三条 协会执委会成员产生后由组建单位颁发聘书,协会会长为法定代表人,对用水户代表大会和主管机关负责。
第十四条 协会必须坚持民主管理、民主决策的原则。每年至少召开两次代表大会:第一次在年初,就协会一年的灌溉用水、工程维护、财务预算等重大事项作出决议;第二次在年终,对一年中决议执行情况进行总结,并进行财务决算。平时也应坚持一事一议的原则,就其它重大事宜临时召开代表大会进行决议。
第十五条 协会建立后,应根据本办法、《章程》和有关规定,经全体代表充分酝酿讨论,编制运行管理手册,制定出灌溉管理、工程维护、财务管理制度及执委会成员岗位责任制,促使协会工作规范化,达到监控有力、运行高效的目的。
第三章 服务范围与职能
第十六条 协会服务范围指协会所属渠系边界以内的农业用水和村民组织授权的其它用水,以及本灌区的水资源开发与利用。
第十七条 协会主要职能是搞好本灌区农田灌溉用水调度、工程维护和水费收缴工作,促进农业增产和农民增收,保证水利工程的保值增值。
第十八条 协会有责任向用水户推广节水灌排技术,并结合农业综合开发大力平整土地、改良土壤、优化种植结构,发展高效农业。
第十九条 协会对所辖渠系及建筑物有使用权和管理权。
第四章灌溉管理
第二十条 坚持计划用水。灌溉前,协会应分别与水管单位和各用水组签订供用水合同。每次需水和退水应提前申报计划,以保证灌溉工作按章有序进行。
第二十一条 灌溉调度实行执委会负责制。服从水管单位统一调度,适时供水,合理配水,安全输水。同时,采取工程措施与非工程措施,减少滴、跑、冒、漏,提高水的利用率。
第二十二条 实行依法管水。灌溉期间,如遇到水事纠纷,由执委会出面协调解决,协调解决无效的,报告当地人民政府协调处理。
第二十三条 加强流量检测工作。协会、各用水组进口流量由协会会长或副会长分别会同水管单位和用水组负责人共同测定。
测流时,供用水双方代表应签字认可,并作为计算水量的依据。
第二十四条 每轮期灌溉结束后,协会应及时与水管单位和各用水组办理水量结算手续,作为水费结算的凭证。
第五章 工程维护
第二十五条 工程维护实行分级负责制。支(分支)渠及建筑物由执委会负责管理和养护,斗、农渠及其建筑物由各用水组负责管理和养护。
第二十六条 末级渠系及其建筑物维修养护计划,须经代表大会按“一事一议”的原则组织实施。
第二十七条 执委会会长、副会长应经常性检查协会各级渠道工程设施情况,发现问题及时采取措施处理,重大的问题应召开代表大会讨论决议后处理。
第二十八条 末级工程若需更新改造、提高标准或扩大规模,方案经水管单位同意后方可实施,所需劳力与资金由新建工程的受益户按灌溉面积和用水比例分摊。
第二十九条 协会渠道两旁绿化由执委会统筹安排在年末岁修工程时实施,平时由协会代表分段管理。如有收益,由执委会统一使用于工程维护开支。
第三十条 协会会员有完成政府下达的其它水利工程维修的义务。
第六章 水费计收与财务管理
第三十一条 协会的农业供水一律按物价部门核定的水价标准计收水费,不得随意提高水价(包括国有一级水价和末级渠系维护费)。
第三十二条 末级渠系维护费主要用于末级渠道维修养护、农渠进口计量设施建设和维护、协会配水人员误工补贴等。
第三十三条 供水实行水票制或预交水费制,协会应向水管单位购买水票或预交水费,按级次上解,水管单位按计划供水。协会在向各用水户征收水费时,也应出具专用票据,票据按昌州政办〔2005〕115号文件有关规定执行。
第三十四条 在末级水价未实施前,协会的运行管理费须经代表大会讨论通过后,由用水户按灌溉面积分摊或在实用水量中附加。协会工程维护费按第二十六条执行。
第三十五条 协会执委会必须做到水量、水价、水费三公开。每轮灌溉结束后,要及时向代表大会报告并张榜公布。年终灌溉结束向代表大会报告并展板公布。
第三十六条 协会应建立健全财务管理制度,严格实行专帐专户管理,做到核算真实、账目清楚,并定期向代表大会报告各项财务执行情况及年度财务决算情况。同时,应接受财政、审计、民政、经管等部门的监督检查。
第七章 法律责任
第三十七条 协会有下列情形之一的,由登记管理机关给予警告、责令改正、限期停止活动的处罚,并根据《章程》撤换直接责任人;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(一)出租、出借协会印章的;
(二)超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的;
(三)拒不接受或者不按规定接受监督检查的;
(四)不按规定办理变更登记的;
(五)农业供水从事营利性经营活动的;
(六)截留、挪用和侵占水费的;
(七)侵占、私分、挪用协会资产的;
(八)违反国家有关规定收取费用,筹集资金的;
(九)滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的。
第三十八条 协会不按合同规定向供水公司上缴水费的,水管单位可责令限期补交,并按规定收取滞纳金,限制供水或停止供水。屡催不交的,水管单位可通过诉讼途径解决。
第八章 附则
第三十九条 协会管辖范围较小,在取得用水户同意,并与供水公司协商后可与相邻水系的协会合并。也可吸收相邻的零散用水户为本协会会员。合并时须报请民政部门批准备案,并与水管单位协调处理好有关事宜。
第四十条 协会范围内的国有水利设施,须经国有资产管理
部门出具评估报告,由水管单位向协会进行财产移交,并同时签订资产保值增值协议。
第四十一条 按照国家对农业供水经营活动的优惠政策,税务部门不得向协会收取营业税。评估部门在资产评估过程中也不得收取营业性费用。
第四十二条 本办法施行中的具体问题由水利局负责解释。
第四十三条 本办法自发布之日起施行。
昌吉回族自治州人民政府办公室
二零零六年六月三十日
四川大学法学院教授 龙宗智
证人出庭作证，是现代庭审制度的基本要求，是保证司法公正的基本措施。然而，由于各种原因，目前我国刑事审判中证人不出庭成为常例，并由此形成作证制度的三大怪现状：
其一，证人向警察和检察官作证，却不向法庭作证。
在目前的刑事审判中，证人出庭率很低，大多数甚至绝大多数证人可以不到法庭作证，即使法院发出出庭通知也可以弃之不顾。在我国大力贯彻“依法治国，建立社会主义法治国家”方针的情况下，在现代各国法院权威受到普遍尊重的世界性场景中，这种无视法院权威的状况可以说是十分惊人。然而，由此得出证人不作证的结论就大谬不然了。因为在不向法庭作证的同时，证人却鲜有不向警察和检察官作证的。警察通知证人到公安局接受询问，一般说来证人都会按时赶到，老实接受询问。因此，侦查阶段警察询问获得的书面证言却总是不会缺少。
证人向警察和检察官作证却不向法庭作证，这就将各国的通例颠倒过来了。因为作证制度的普遍要求是：证人必须向法庭作证却通常有权不向警察和检察官作证。这种颠倒，不可不谓是我国作证制度之一大怪现状。
为什么出现上述现象？首先，这是因为强制力量上的差异。一方面，法院缺乏威权。由于法院缺乏惩治不到庭证人的手段，使有关法律中对证人出庭作证的要求成为一种仅具象征意义而缺乏实效性的宣言。另一方面，由于警察和检察官手中具有强制性力量，足以使任何公民感到威慑，并且可以采用多种方式使这种强制变为现实。其次，刑事诉讼中作证制度的设置为这种奇特现象的发生提供了基础。刑诉法第四十八条规定：“凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。”这里虽然没有说明向谁作证，但该法第四十五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据。”即证人负有向法、检、公三个机关作证的义务，而不仅仅是向法院作证的义务。这是我国刑事诉讼中通行多年的，甚至被视为天经地义的观念。
然而，这一观念和相关的制度是可以质疑的。现代各国刑事侦查制度，通行一条基本原则：“强制侦查法定原则”，又称“司法令状主义”。即警察和检察官进行的证据调查，应当是一种不侵害公民权利，不具备强制性的“任意侦查”，如果要采用强制性措施，包括强制证人提供证言，通常情况下，需要取得司法批准令状，或者由法院直接实施，再或者由法律授权的具有司法性质的单位或个人实施，如美国的大陪审团、法国的预审法官。因此，日本刑诉法第１４３条规定：“法院，除本法有特别规定的以外，可以将任何人作为证人进行询问。”而警察、检察官则只能在法律或法院授权的意义上才具有这样的权力。
为什么原则上只能强制公民向法院作证？理由有二：其一，法院是案件的审理和判决主体，证人只能是法庭的证人，而不是诉讼之任何一方的证人（虽然他可以由诉讼之一方提出，并依其作证性质作出控方证人或辩方证人的区分）。其二，控辩双方在诉讼中存在形式上平等的关系，就像辩护方不能强制公民向其作证一样，控诉方通常也不具有这种强制力量，只有中立和独立的法院才能赋予他们这种权力。
在我国刑事诉讼中，警察和检察官具有直接实施强制取证的能力，是因为我国奉行的是“诉讼阶段论”而非“审判中心论”。公、检、法都被视为国家的刑事司法机关，分工负责，相互配合制约，因此证人对这三家都有作证的义务。只有辩护律师的调查取证不具备任何强制性，而且法律明示，经证人同意（对被害人、其近亲属以及被害人提供的证人还须检察院、法院许可），才能向他们进行调查。这种“诉讼阶段论”，必然造成担当搜集证据查明事实责任、采用行政性手段的侦查阶段在案件处理过程中具有决定性的作用，由此导致法院权威的失落。
其二，证人不出庭，书面证言在庭审中通行无忌。
证人不出庭的情况下，要有效定罪，必然就会大量采用庭前尤其是侦查阶段警察制作的书面证言，因此造成书面证言在庭审中通行无忌。笔者称其为第二大怪现状，是因为我国刑事庭审中使用书面证言在两个方面不同寻常：一是书面证言使用的普遍性世所罕见。也就是说，大部分乃至绝大部分证人证言是以书面形式而非言词形式呈现于法庭。而由于证人证言是各类案件中最普遍最大量的一类证据，法院判决往往就是建立在这些书面证言的基础上。二是法律对书面证言的使用未作任何限制，这也可以说是在实行现代诉讼制度的各国中绝无仅有。我国刑事审判在书面证言“常态化”的同时，对书面证言的运用，又未规定必要的限制条件。刑诉法第一百五十七条规定：“公诉人、辩护人……对未到庭的证人的证言笔录……，应当当庭宣读。”也就是说，只要证人不到庭，其证言笔录就可以当庭宣读。这种不加限制地使用书面证言的情况，违背了现代诉讼制度最基本的要求。
现代各国审判制度的通例是，在法庭审判中必须实行直接言词原则，排除任何不能经过法庭质证的“传闻证据”，包括庭前获取的书面证言。这一规则的基本内容各国相同，但在大陆法系国家，一般表述为“直接言词原则”，而在英美，则被称为“排除传闻证据规则”，是英美证据法中最重要的规则。当然，考虑到现实可行性，也有某些例外。从法理上看，例外使用书面证言需符合两个基本条件，一是必要性，即证人确实无法到庭陈述；二是“真实性的情况保障”，即证言笔录本身不能证明自己的可靠性，而必须以其他方式对其可靠性作出证明。如伴有全程录像的书面证言，在中立的法官面前所作的陈述笔录，以及经诉讼对方审查后同意或无异议的书面证言等。
然而，在我国刑事诉讼中，对这种“真实性的情况保障”未作任何规定。不仅重大和特别严重的案件（如死刑案件）可以凭一般的书面证言定案，而且双方有原则分歧，内容很不确定的证人笔录，也可以交由法官自由取舍，使其作为定案根据。
然而，应当看到，依靠没有真实性保障的书面证言，十分容易形成错误的判定，因为书面证词的可靠性至少受到以下因素的影响：书面陈述产生时往往缺乏宣誓、保证、申明法律责任这类场景设置，从而可能影响其严肃性；书面证词排除了反对询问的可能，使该证据难以被交叉询问所检验；书面证词排除了法官直接审查原始人证的可能，不能通过直接观察感知如“察言观色”检验证人作证的真伪；书面证词和证言笔录有可能是采用诱导、施压等获得；不排除书面证词和证言笔录伪造或变造的可能；即使在事实的记录大致准确的情况下，对某些情节记录人也完全可能作出取舍；对笔录的签字认可可能因为由于多种原因而不完全反映证人的本意，如有的证人（包括被告人和被害人）采取信任取证人的态度，草率阅读甚至不读也签字等等。
由此可见，使用缺乏真实性保障的书面证言定案，很可能造成认定事实错误以及判决的错误。而坚持作证的言词原则，禁止使用缺乏真实性保障的书面证词，正是从经验和理性中获得的诉讼中证据使用的基本要求。
其三，警察不作证。
警察不作证的第一层意思是我国的警察一般不到法庭作证，尤其是他们不会应辩护方的要求到庭作证；第二层意思是指，即使警察出具书面证言，常常也不是警察的证词，而是以某某刑警队、某某派出所的名义出具的证明材料，有单位印章而无证人落款。例如“关于被告人某某某投案情况的证明”、“关于审讯情况的证明”等。
警察向法庭作证，是诉讼制度中天经地义的事情。因为作为证明对象的案件中的某些实体问题和程序问题需要警察来证明。在有些情况下，他们的证人作用是必不可少和不可替代的。例如，关于目击犯罪的情况、关于被告人投案的情况，以及关于侦查过程中的有关情况，如物证搜集、口供获得的过程与方法等。英美法谚称“警察是法庭的仆人”，就主要是指警察必须根据法庭传召出庭作证。美国辛普森杀人案，负责侦办的富尔曼警官，即使被辩护方律师攻击为现代社会的“希特勒”（种族主义者），也只得应法庭传召出庭，就物证搜集等情况作证，不敢有所怠慢。我国警察不出庭作证，甚至在书面证明材料上也无警察的落名，既节约了警察的时间，也避免了法庭质证时可能出现的尴尬，包括对警察威权和证词可靠性的质疑，同时还可以避开伪证责任等麻烦。然而，使用书面证明材料甚至不符合基本诉讼要求的书面证明材料（既非证人证言也非书证），却带来司法不公正的风险。同时，这种“警察特权”也是对法治的一个反讽。如果一个社会中的法官们不便、不愿，甚至不敢传召警察出庭作证，那么任何具有一般法治意识的外部观察者都会说，这是一个警察社会而不是法治社会。
我国刑事作证制度上的上述三大怪现状，反映了我国司法制度在观念和制度上的重大缺失，尤其是观念的缺失。
一是审判公正观念的缺失。在审判中实行直接言词原则，使证据都经过法庭质证，这是审判公正的基本要求。证人包括警察证人不出庭，大量使用书面证言的做法，违背了司法的规律，造成明显的程序不公正乃至实体的不公正。在我国刑事诉讼中，目前大量案件甚至最严重的案件靠书面证言定案，存在司法不公正的严重危险，因为这些证言的来源是不可靠的。直接使用这种证言定案的做法是建立在对取证人高度信赖的基础上。然而，现代司法制度甚至政治制度建立的一个基点是“怀疑论”，它不相信官员认知上的全知全能，不相信官员人性上的“无欲则刚”。由于任何人都可能故意地或过失地犯错误，因此必须建立一种制度性防范保障机制，如审判中的质证制度、当庭直接审查等，而不是对侦查阶段行政性操作结果的照单全收。
二是人权保护观念的缺失。出现上述现象的另一个十分重要的原因，是司法官员注重对犯罪的控制而忽略对人权的保障。因为证人不出庭，庭前侦查阶段取得的有利指控的证言才能作为定案的依据，由此而能避免庭审时交叉询问与法官直接询问造成证人证言的改变从而使指控受到损害。因此，实际上控诉方有时会有意无意地鼓励证人不出庭。此外，证人出庭会提高诉讼的成本，降低审判的效率，也使司法人员容易采取直接采用书面证言的“简化”的做法。然而，这种有利控诉而不利辩护的偏向，忽视了诉讼的公正和被告人的权利。面对并询问证人尤其是反对自己的证人，这是一项被国际法律文件普遍认可的被告人的基本权利，然而，在我国不仅制度阙如，甚至许多司法人员也未意识到被告应当享有这项权利。
三是法治权威观念的缺失。法治社会的标志，是行政权力受到限制以及法院的权威受到普遍尊重。因为法治社会的基本原则是“司法最终解决”，法院在依法治国的进程中，具有特殊的地位和作用。这种地位和作用表现在：法院以法的适用为中心，是维护法律秩序的基本保障；法院以解决社会冲突为使命，是社会关系最稳定的调节器；法院的个案处置功能和终局性作用，使其成为保护公民权利的最后屏障。对法院出庭通知的“执行难”，与法院裁判的“执行难”一样，反映了我国社会中法院权威乃至法治权威不高。而只向警察作证不向法院作证以及警察不出庭作证等问题，反映了行政权过分强大包括行政方面实际享有的“法外特权”。
追溯根源，上述现象反映了我国司法制度乃至社会政治结构上存在的严重缺陷。仅就司法制度而言，公、检、法三机关分工负责，互相配合、互相制约的线型结构，使“审判中心”难以确立，使法院对审前阶段缺乏控制能力，对侦查机关缺乏约束能力。同时，使诉讼成为一种不同国家机关之间的“接力赛”和“流水作业”，法院作为客观中立的裁判机关保障司法公正的功能因此而在一定程度上被遮蔽了。
今天，我国在法治建设中的类似“怪现状”以及司法界和整个社会对此“见怪不怪”，显然是法治的悲哀。当务之急，是充分意识到这类问题的悖谬并谋求其解决。这使司法改革成为必须，而更在其先的，是司法人员乃至整个社会观念的变革。
关于转发昌吉州农民用水者协会管理暂行办法的通知
昌州政办发[2006]132号
关于转发昌吉州农民用水者协会管理暂行办法的通知
各县市人民政府,州政府有关部门,州直有关企事业单位:
由州水利局制定的《昌吉州农民用水者协会管理暂行办法》已经州人民政府研究同意,现转发你们,请认真遵照执行。
昌吉州农民用水者协会管理暂行办法
(州水利局)
第一章 总 则
第一条 为规范和保障农民用水者协会(以下简称用水者协会)健康运行和发展,保护用水户权益,促进用水民主管理,根据国家有关规定,制定本办法。
第二条 本办法适用于自治州行政区域内灌区用水者协会的管理。
第三条 用水者协会是以水文单元(支渠、分支渠、中小水库)控制或以行政村为单位,用水户自愿联合,参与管理,自我维持的非营利性社团组织。用水者协会依法享有民事权利,并承担民事责任。
第四条 用水者协会应当依照本办法,实行独立核算,自主管理,自负盈亏。用水者协会以服务用水户,降低灌溉成本,提高用水效率为目的。
第五条 用水者协会必须遵守国家有关法律法规,接受政府和社会公众的监督。
第六条 用水者协会必须服从水利管理单位的统一调度,采取依法取水、计划用水、节约用水,优化配置水资源,促进灌区经济可持续发展。
第二章 组建及选举办法
第七条 用水者协会的组建由当地乡(镇)、村委会,灌区专管机构,农户代表组成协会筹备组,按照一定的组建程序依法进行协会的组建和登记。
第八条 用水者协会组建程序一般由组建筹备小组、宣传发动、踏勘调查、划分水文边界和协会范围、拟定章程、选举用水户代表、推荐执委会候选人、举办培训、召开用水户代表大会、成立协会、资产评估、注册登记、验收等环节组成。
第九条 农民用水者协会章程应当载明下列事项:
(一)协会名称、地址;
(二)业务范围;
(三)会员的权利和义务;
(四)组织机构和负责人产生、罢免;
(五)资产管理使用原则;
(六)章程的修改程序;
(七)终止程序及终止后的财产处理等。
第十条 注册登记应当向登记机关提交下列文件:
(一)协会章程;
(二)执委会成员名单、协会会长履历表;
(三)社团法人登记表;
(四)社团法人注册表;
(五)协会资产证明文件;
(六)灌排工程的使用维护委托权的证明文件等。
第十一条 协会组织机构由用水户(会员)--用水组--执行委员会(以下简称执委会)组成。其权力机构为用水户代表大会(以下简称代表大会)、用水组大会和执委会三个层次,代表大会为协会最高权力机构,用水组大会为用水组的决策机构,执委会为代表大会闭会期间的办事机构。
第十二条 用水户代表由会员民主选举产生;用水组的首席代表由本用水组全体代表民主选举产生;执委会会长、副会长由协会全体代表民主选举产生,任期三年,可以连选连任。第十三条 协会执委会成员产生后由组建单位颁发聘书,协会会长为法定代表人,对用水户代表大会和主管机关负责。
第十四条 协会必须坚持民主管理、民主决策的原则。每年至少召开两次代表大会:第一次在年初,就协会一年的灌溉用水、工程维护、财务预算等重大事项作出决议;第二次在年终,对一年中决议执行情况进行总结,并进行财务决算。平时也应坚持一事一议的原则,就其它重大事宜临时召开代表大会进行决议。
第十五条 协会建立后,应根据本办法、《章程》和有关规定,经全体代表充分酝酿讨论,编制运行管理手册,制定出灌溉管理、工程维护、财务管理制度及执委会成员岗位责任制,促使协会工作规范化,达到监控有力、运行高效的目的。
第三章 服务范围与职能
第十六条 协会服务范围指协会所属渠系边界以内的农业用水和村民组织授权的其它用水,以及本灌区的水资源开发与利用。
第十七条 协会主要职能是搞好本灌区农田灌溉用水调度、工程维护和水费收缴工作,促进农业增产和农民增收,保证水利工程的保值增值。
第十八条 协会有责任向用水户推广节水灌排技术,并结合农业综合开发大力平整土地、改良土壤、优化种植结构,发展高效农业。
第十九条 协会对所辖渠系及建筑物有使用权和管理权。
第四章灌溉管理
第二十条 坚持计划用水。灌溉前,协会应分别与水管单位和各用水组签订供用水合同。每次需水和退水应提前申报计划,以保证灌溉工作按章有序进行。
第二十一条 灌溉调度实行执委会负责制。服从水管单位统一调度,适时供水,合理配水,安全输水。同时,采取工程措施与非工程措施,减少滴、跑、冒、漏,提高水的利用率。
第二十二条 实行依法管水。灌溉期间,如遇到水事纠纷,由执委会出面协调解决,协调解决无效的,报告当地人民政府协调处理。
第二十三条 加强流量检测工作。协会、各用水组进口流量由协会会长或副会长分别会同水管单位和用水组负责人共同测定。
测流时,供用水双方代表应签字认可,并作为计算水量的依据。
第二十四条 每轮期灌溉结束后,协会应及时与水管单位和各用水组办理水量结算手续,作为水费结算的凭证。
第五章 工程维护
第二十五条 工程维护实行分级负责制。支(分支)渠及建筑物由执委会负责管理和养护,斗、农渠及其建筑物由各用水组负责管理和养护。
第二十六条 末级渠系及其建筑物维修养护计划,须经代表大会按“一事一议”的原则组织实施。
第二十七条 执委会会长、副会长应经常性检查协会各级渠道工程设施情况,发现问题及时采取措施处理,重大的问题应召开代表大会讨论决议后处理。
第二十八条 末级工程若需更新改造、提高标准或扩大规模,方案经水管单位同意后方可实施,所需劳力与资金由新建工程的受益户按灌溉面积和用水比例分摊。
第二十九条 协会渠道两旁绿化由执委会统筹安排在年末岁修工程时实施,平时由协会代表分段管理。如有收益,由执委会统一使用于工程维护开支。
第三十条 协会会员有完成政府下达的其它水利工程维修的义务。
第六章 水费计收与财务管理
第三十一条 协会的农业供水一律按物价部门核定的水价标准计收水费,不得随意提高水价(包括国有一级水价和末级渠系维护费)。
第三十二条 末级渠系维护费主要用于末级渠道维修养护、农渠进口计量设施建设和维护、协会配水人员误工补贴等。
第三十三条 供水实行水票制或预交水费制,协会应向水管单位购买水票或预交水费,按级次上解,水管单位按计划供水。协会在向各用水户征收水费时,也应出具专用票据,票据按昌州政办〔2005〕115号文件有关规定执行。
第三十四条 在末级水价未实施前,协会的运行管理费须经代表大会讨论通过后,由用水户按灌溉面积分摊或在实用水量中附加。协会工程维护费按第二十六条执行。
第三十五条 协会执委会必须做到水量、水价、水费三公开。每轮灌溉结束后,要及时向代表大会报告并张榜公布。年终灌溉结束向代表大会报告并展板公布。
第三十六条 协会应建立健全财务管理制度,严格实行专帐专户管理,做到核算真实、账目清楚,并定期向代表大会报告各项财务执行情况及年度财务决算情况。同时,应接受财政、审计、民政、经管等部门的监督检查。
第七章 法律责任
第三十七条 协会有下列情形之一的,由登记管理机关给予警告、责令改正、限期停止活动的处罚,并根据《章程》撤换直接责任人;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(一)出租、出借协会印章的;
(二)超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的;
(三)拒不接受或者不按规定接受监督检查的;
(四)不按规定办理变更登记的;
(五)农业供水从事营利性经营活动的;
(六)截留、挪用和侵占水费的;
(七)侵占、私分、挪用协会资产的;
(八)违反国家有关规定收取费用,筹集资金的;
(九)滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的。
第三十八条 协会不按合同规定向供水公司上缴水费的,水管单位可责令限期补交,并按规定收取滞纳金,限制供水或停止供水。屡催不交的,水管单位可通过诉讼途径解决。
第八章 附则
第三十九条 协会管辖范围较小,在取得用水户同意,并与供水公司协商后可与相邻水系的协会合并。也可吸收相邻的零散用水户为本协会会员。合并时须报请民政部门批准备案,并与水管单位协调处理好有关事宜。
第四十条 协会范围内的国有水利设施,须经国有资产管理
部门出具评估报告,由水管单位向协会进行财产移交,并同时签订资产保值增值协议。
第四十一条 按照国家对农业供水经营活动的优惠政策,税务部门不得向协会收取营业税。评估部门在资产评估过程中也不得收取营业性费用。
第四十二条 本办法施行中的具体问题由水利局负责解释。
第四十三条 本办法自发布之日起施行。
昌吉回族自治州人民政府办公室
二零零六年六月三十日
