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辽宁省葫芦岛市人民政府


葫芦岛市政府债务管理暂行办法

　葫芦岛市人民政府令 第68号　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《葫芦岛市政府债务管理暂行办法》业经2004年6月7日葫芦岛市第二届人民政府第46次常务会议通过，现予发布，自2004年8月1日起施行。
　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年六月二十一日
　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　葫芦岛市政府债务管理暂行办法
　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　 第一章　 总则

　　第一条　为加强政府债务管理，规范我市各级政府及其所属部门举借和偿还政府债务的行为，完善政府债务管理体制，防范和化解政府债务风险，依据《辽宁省政府债务管理暂行办法》等有关规定，制定本办法。
　　第二条　本办法所称政府债务，是指由政府及其所属部门举借或者合法担保以及在特定情况下需由政府偿还的债务。
　　第三条　本办法适用于我市各级政府债务的举借、偿还和监督管理。
　　第四条　市、县（含县级市、区，下同）财政部门是政府债务的主管部门，葫芦岛市人民政府债务管理办公室具体负责本级和下级政府债务的监督管理工作。
　　第五条　政府债务管理应当实行统筹兼顾、控制规模、注重效益、强化责任、防范风险的原则。
　　第六条　各级政府应当根据本地区国民经济和社会发展需要，以及经济和财力承受能力,制定政府债务中长期借用计划和偿还计划，合理确定债务总量和结构调整目标，保证财政的稳定性和可持续性。
　　县级政府债务中长期借用和偿还计划经市财政部门审核后，报市政府批准。
　　第七条 政府债务资金不得用于竞争性项目建设。
　　第八条　各级政府应当严格区分政府债务和企业债务，禁止以行政干预等手段将政府债务转化为企业债务或将企业债务转化为政府债务。
　　第九条　各级政府要制定并执行政府债务风险报告制度，年度报告政府工作要反映政府债务借用、偿还和风险指标等情况。
　　第十条　除法律和国务院另有规定外，政府不得发行地方政府债券。

　　　　　　　　　第二章 政府债务的举借和担保

　　第十一条　举借政府债务应事先落实偿债资金来源和偿债责任以及抵御风险措施，在已制定的政府债务中长期举借规划内，坚持适度从紧。
　　第十二条　举借政府债务要坚持科学、民主决策。
　　市本级举借政府债务规模超过5000万元(含5000万元)的项目报市人大常委会批准。
　　财政部门负责组织有关单位对举债规模、项目、效益、偿债渠道等进行评审论证。
　　第十三条　财政部门根据中长期政府债务借用计划经对本级政府所属部门和下级政府年度举借政府债务计划审核后，报本级政府批准，并纳入年度政府举借债务计划。县级政府和市政府所属部门举借政府债务，应当在每年10月15日前，向市财政部门提出本地区和本部门下年度举借政府债务的方案，经其审核报市政府批准后方可执行。
　　举借政府债务规模方案需要调整的，按照前款规定程序审批。
　　各县级政府和市政府所属部门必须在批准的规模内举债。
　　第十四条　申请举借政府债务的单位，应当向同级财政部门提供下列材料：
　　(一) 举借政府债务申请书；
　　(二)　项目建议书和可行性研究报告；
　　(三)　财务报表；
　　(四) 财政部门认为应当提供的其他资料。
　　政府债务申请书应当载明下列事项：
　　(一) 项目名称、内容；
　　(二) 举借债务数额、来源、期限、利率；
　　(三)配套资金落实情况；
　　(四)还款计划和举借政府债务对财政预算、部门预算的影响；
　　(五)还款资金来源和偿债行政责任人、偿债监督行政责任人及最终债务人；
　　(六)其他应当载明的事项。
　　第十五条　财政部门对前条所列资料进行审核后，报本级政府批准。对债务率超过100%的，应当经市财政部门审核后，报市政府批准。各级财政部门应当积极参与举借政府债务项目的筛选、计划制定和申报工作。对没有下级财政部门审查项目意见的有关政府债务申请，市财政部门将不予列入政府债务举借计划。
　　第十六条　各级政府及其所属部门不得做政府债务的担保人，但经国务院批准为使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷的除外。
　　第十七条　需要上级政府或者财政部门转贷、担保的政府债务，必须由本级政府报上一级政府审批。审批时，应当出具本级政府常务会议做出的还款承诺文件和偿债行政责任人与本级政府签订的偿债责任状。
　　第十八条　使用政府债务资金单位为最终债务人（以下简称最终债务人）。最终债务人在签订借款合同后30日内，应当持借款合同副本到同级财政部门办理登记手续。

　　　　　　第三章　政府债务资金使用、偿还和风险管理

　　第十九条　经本级政府批准，需用财政资金偿还的政府债务收入和支出，应当纳入财政预算。
　　政府所属部门举借的政府债务收入和支出，应当纳入部门综合预算。
　　政府直接债务资金和其它需由财政收入或支出偿还的政府债务资金纳入财政国库集中支付管理。
　　第二十条　政府债务项目单位负责项目的具体执行工作。项目执行中的有关各项活动，包括项目的招标采购、资金的使用、项目执行监测和报告等，均应按照有关法律法规的规定组织进行。
　　政府债务项目单位负责落实项目设计、施工、资金使用和生产等项目执行环节的责任制度。
　　第二十一条　政府债务项目单位每年应当向同级财政部门报送政府债务资金使用报告，财政部门每年向本级政府和上级财政部门报送政府债务报告。
　　第二十二条　政府债务的资金使用范围与用途必须与相关贷款机构签署的贷款协定或贷款合同中规定的范围与用途相一致，任何单位和个人均不得以任何形式擅自挪用贷款资金或改变贷款用途。
　　第二十三条　政府债务项目单位应当严格按照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招投标法》和国外贷款机构有关规定，进行招标采购。
　　第二十四条　财政部门负责对政府债务项目的执行情况进行监督管理与检查，并应随时跟踪和了解项目执行中所存在的问题。
　　第二十五条　最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人，对债务资金的使用效益和偿还承担行政领导责任；最终债务人的本级政府主管领导为偿债监督行政责任人，承担对偿债行政责任人组织偿还政府债务工作的监督责任。
　　第二十六条　最终债务人必须按照合同偿还到期政府债务。属于转贷的，转贷机构必须按转贷协议履行偿还债务的义务。有担保的，担保人应当承担偿债连带责任。转贷机构和担保人代为偿还后，有权向最终债务人追偿。
　　第二十七条　使用政府债务资金实施和还款期内，最终债务人应当按计划筹集偿债资金。
　　第二十八条　经本级政府批准，最终债务人需用财政资金偿还债务的，应当向同级财政部门申请列入本单位预算和部门预算。财政部门按照经批准的预算及时拨付偿债资金。
　　第二十九条　最终债务人应当将偿债资金列入财务计划，专户管理，不得挤占、挪用。
　　第三十条　下列资金可以作为偿还政府债务资金的主要来源：
　　(一) 企业利润和折旧;
　　(二) 企业募集的股本金;
　　(三) 配套资金中安排的偿债资金;
　　(四)处置国有资产的收入;
　　(五)财政预算安排的其他专项偿债资金;
　　(六)部门预算安排的偿债资金;
　　(七)最终债务人的其他收入。
　　第三十一条　属于政府转贷的政府债务，应当通过财政部门逐级向转贷机构偿还。属于政府担保的政府债务，由债务人向转贷机构偿还。
　　第三十二条　市财政部门每年6月向各县（市）区和市政府所属部门下达下年度政府债务偿还计划，各县（市）区政府和市政府所属部门应于每年10月15日前报送下年度偿债资金安排情况。
　　第三十三条　对于不能偿还到期政府债务、履行担保责任的县级政府及其所属部门，市财政部门可以扣减税收返还、转移支付或者其他财政资金，并且按照1‰的日率加收滞纳金。
　　第三十四条　政府及其所属部门应当按照政府债务余额的一定比例建立政府偿债准备金。政府偿债准备金由各级财政部门设偿债准备金专户管理。
　　第三十五条　下列资金可以作为偿债准备金的来源：
　　（一） 财政预算内拨款；
　　（二） 专项用于偿还政府债务的非税收入；
　　（三） 提前回收的政府债务资金；
　　（四） 从配套资金中提取的资金；
　　（五） 处置国有资产的收入；
　　（六） 其他来源。
　　第三十六条　财政部门应当设立偿债准备金专户。列入财政和部门预算的偿债资金，由财政部门或者有关部门按预算直接拨入偿债准备金专户，专项用于偿还政府债务。
　　第三十七条　各级政府应当加强政府债务的债权保全和财产管理，杜绝最终债务人以任何形式和借口逃废政府债务。
　　最终债务人在实行资产重组、企业改制等产权变更或破产时，应当事先征得项目审批部门、财政部门、转贷部门和担保部门的同意。最终债务人所属的财政部门负责对此类项目的还款计划作出相应调整和安排，落实新的债务人并与转贷机构签订新的转贷协议。
　　政府外债项目单位发生上述情况时，按国家有关规定办理。
　　第三十八条　各级政府应当加强或有债务的有效监控，防止或有债务引发财政风险。

　　　　　　　　第四章　政府债务审计、财政监督

　　第三十九条 审计、财政部门应依法对政府债务进行审计、财政监督。
　　第四十条　最终债务人应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算，接受审计和财政部门的监督，按规定向同级审计和财政部门报送项目财务报告、单位财务报告和偿债计划落实情况报告。
　　第四十一条　在使用政府债务资金项目实施期内，审计部门应当对最终债务人的债务资金使用情况进行年度审计。
　　第四十二条　最终债务人的法定代表人发生变更前，应告知审计部门，由审计部门依法对债务资金项目全程实施审计。
　　第四十三条　最终债务人在使用政府债务资金项目完成后30日内，向同级审计和财政部门提交使用政府债务资金项目终结报告。审计部门接到报告后，对项目资金真实、合法及效益进行全面审计。
　　第四十四条　政府及其所属部门的政府债务情况列入领导干部经济责任审计范围，其结果作为领导干部的考核内容。
　　　　　　　　　　　　第五章 法律责任
　　第四十五条　违反本办法，有下列行为之一的，由财政、审计部门按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》等有关规定处理；对偿债行政责任人、偿债监督行政责任人由上级主管部门给予行政处分；对构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未按照规定原则和程序举借政府债务的；
　　（二）政府部门未将债务收入或者支出纳入部门预算的；
　　（三）违法规定，擅自出具担保的；
　　（四）虚报项目，骗取政府债务资金的；
　　（五）不及时到政府债务管理机构登记政府债务，提交财务报表和债务报告的；
　　（六）配套资金不落实的；
　　（七）截留、挪用政府债务资金和偿债资金的；
　　（八）不能偿还到期政府债务的。
　　第四十六条　财政、审计部门工作人员应当秉公执法，对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　　　　　　　　　　　　　　　 第六章附则
　　第四十七条 本办法执行中的具体问题由葫芦岛市政财政局负责解释。
　　第四十八条 本办法自2004年8月1日起施行。


　　为解决使用种子发生的纠纷，常常需做四种检验或鉴定，一是种子质量检验、二是事故原因鉴定、三是损失程度鉴定、四是损失价值鉴定。分清各种检验或鉴定结论的性质，对认定案件性质、分清当事人责任，十分重要。作者以一案例，谈谈种子质量检验和事故原因鉴定的区分。
案情简介。
2010年秋天，山东省平原县的部分菜农，将利用在本县某良种门市部购买的强生牌南瓜种子生长发育的南瓜苗为砧木，与当地推广的黄瓜品种种子生长发育的黄瓜苗为接穗，嫁接生产的黄瓜嫁接苗移栽到日光大棚后，出现苗发黄、不长侧生根、后期根部枯萎、腐烂、逐步死亡等现象，造成减产事故。112户菜农以种子质量赔偿纠纷将种子销售商当地某良种门市部、种子经销商河北省固安县某菜籽商行和种子生产商沈阳某种业公司诉诸法院，要求被告连带赔偿损失130万元。法院受理该案后，委托农业部某种子质量监督检验测试中心（以下简称检验机构）“确认田间种植情况与强生黄瓜砧木种子是否有因果关系”。检验机构邀请某农科院的五位专家对田间现场鉴定后得出“所种植的黄瓜植株幼苗发黄、不长侧生根、后期根部枯萎、腐烂、逐步死亡等现象是由于供应商提供的种子产生的嫁接苗根部不能正常生长所致，与种植农户田间管理无关，也不是出现病害造成的；鉴于本样品田间生长特性与种子袋上描述的特征特性不符，专家组认为出现此次田间现场纠纷的主要原因是由于该砧木品种种子导致的；此检验只对本样品的田间现场鉴定结果负责，不对样品进行评价”的检验结论。当事人各方都认为这是种子质量检验结论。法院也认定该检验结论是种子质量检验结论，并以此检验结论为据认定被告销售的种子存在的质量问题是造成绝产事故的原因，判决三被告连带赔偿原告损失130万元。作者认为，本检验结论属于事故原因鉴定结论，不是种子质量检验结论；当事人各方对检验结论性质的认识、法院对检验结论性质的认定，都是错误的；该案的裁判理由和结果，也是错误的。下面从纠纷起因、委托要求、鉴定机构、鉴定人员、鉴定程序、判定依据、结论填写、结论内容等方面，分析该检验结论不是种子质量检验结论，而是事故原因鉴定结论。
一、纠纷起因。
本纠纷的起因是，菜农利用强生牌南瓜苗为砧木，与黄瓜苗为接穗，嫁接生产的黄瓜嫁接苗移栽到日光大棚后生长发育不良造成减产要求赔偿协商不成产生纠纷。田间现场表现的是黄瓜嫁接苗性状的特征特性，不是南瓜种子质量指标的标注值或检测值。黄瓜嫁接苗不是强生牌南瓜种子；黄瓜嫁接苗生长发育不良，不等于强生牌南瓜种子存在质量问题。强生牌南瓜种子已经在大田种植生长发育成南瓜苗，南瓜苗已经与黄瓜苗嫁接成黄瓜嫁接苗；强生牌南瓜种子已经不存在，不可能成为引起纠纷的原因。
二、申请鉴定的目的和要求。
法院委托检验机构鉴定的目的和要求是“确认田间种植情况与强生黄瓜砧木种子是否有因果关系”。检验机构只能按照委托人的要求“确认田间种植情况与强生黄瓜砧木种子是否有因果关系”，否则就不符合委托鉴定的目的。法院没有要求对强生牌南瓜种子的质量进行检验，虽然检验机构为分析事故原因可以对种子质量进行检验，但是不能仅向委托人出具种子质量检验结论，必须出具“确认田间种植情况与强生黄瓜砧木种子是否有因果关系”的事故原因鉴定结论；因为种子存在质量问题并不一定就是造成事故的原因。例如，将单产3000kg的A品种种子装入单产2000kg的B品种种子的包装袋内销售的包装种子，虽然属于品种与标签标注的内容不符的假种子，但品种的丰产性能不是造成减产事故的原因；发芽率低于国家标准规定值的劣种子，只要加大播种量，也可保证出苗率避免减产事故。
三、接受委托的机构。
检验机构制作的《检验报告》上仅标注“CMA”标志和证书编号，未标注“CASL”标志和证书编号，证明接受委托鉴定的检验机构尚未取得《农作物种子质量检验机构合格证书》，不是《种子法》第四十四条规定的种子质量检验机构。检验机构不得进行农作物种子质量检验，不得得出种子质量检验结论。其出具的检验报告注明的“此检验只对本样品的田间现场鉴定结果负责，不对样品进行评价”，清楚地说明其不是种子质量检验结论而是种子事故原因鉴定结论。
四、参加鉴定的人员。
参加此次鉴定的有五位专家，包括南瓜育种和栽培研究员、黄瓜育种和栽培研究员、植物病理研究员、植物保护副研究员和种子检验副研究员各一人。在五位专家中，只有种子检验副研究员吴某一人是依据《种子法》第四十四条规定取得种子检验员证的种子检验员。其他四位专家，都不是种子检验员，不可能进行种子质量检验活动并对种子质量得出检验结论。五位专家分别是鉴定所涉及作物南瓜和黄瓜的育种、栽培、种子管理等方面的专家，都有资格参加田间现场鉴定并对事故原因作出鉴定结论。
五、鉴定程序和内容。
种子质量检验的程序是《GB/T 3543.1-3543.7--1995农作物种子检验规程》。种子质量检验的内容是种子质量指标。事故原因鉴定的程序是《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》。田间现场鉴定的内容是农作物种子在大田种植后影响田间出苗、植株生长、作物产量、产品品质的种子、肥、水、土、气、温、光、病、虫、人等各种因素。本案鉴定适用的程序不是《GB/T 3543.1-3543.7--1995农作物种子检验规程》，而是《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》。鉴定的内容不是南瓜种子的各项质量指标，而是黄瓜嫁接苗的生理病害或病理病害（植株幼苗发黄、不长侧生根、后期根部枯萎、腐烂、逐步死亡，不是出现病害造成的）、田间管理人员（与种植农户田间管理无关）、土壤酸碱度（在各温室采取土壤样本进行土壤PH值、盐份含量等指标的检测，探讨砧木不发根的原因，检测结果表明，两个调查点土壤样品含盐量高、土壤PH值偏高。但是，从三个调查点非“强生”嫁接苗长势基本正常的情况分析，使用强生作砧木的黄瓜苗出现的问题和土壤的全盐及PH值无关）、种子质量（不对样品进行评价）。本案的鉴定程序和内容，决定其属于田间现场鉴定而不是种子质量检验。
六、判定依据。
判定种子质量的依据是国家规定的或合同约定的涉及作物的农作物种子质量标准，如《GB16715.1-2010瓜菜作物种子第1部分：瓜类》等。作出事故原因结论的标准是：根据有关种子法规、标准，依据相关的专业知识，本着科学、公正、公平的原则。涉案检验结论没有以国家规定的有关南瓜种子质量标准、黄瓜种子质量标准、黄瓜嫁接苗质量标准为依据作出检验结论，而是依据有关种子法规、标准和相关的专业知识得出的鉴定结论，证明其属于田间现场鉴定结论而不是种子质量检验结论。
七、结论填写。
依据国家有关标准，种子质量检验报告对种子质量判定的填写，应当依据质量分级标准和检测结果分别填写标准值、实测值、单项判定结果和综合判定等级；不得包含论证分析等检验人员主观因素的内容。我国尚未制定种子质量事故分级标准，所以事故原因鉴定结论可以填写有关原因因素的分级标准和检测结果以及各原因因素与事故结果之间的原因力大小。该检验结论中“所种植的黄瓜植株幼苗发黄、不长侧生根、后期根部枯萎、腐烂、逐步死亡等现象是由于供应商提供的种子产生的嫁接苗根部不能正常生长所致，与种植农户田间管理无关，也不是出现病害造成的；鉴于本样品田间生长特性与种子袋上描述的特征特性不符，专家组认为出现此次田间现场纠纷的主要原因是由于该砧木品种种子导致的”，就是对有关各种原因因素以及各种原因因素与事故结果之间的原因及原因力大小的论证、分析及结论。
8、结论内容。
种子质量检验结论的填写应当直接、具体、明确。国家有关标准规定，委托检验综合表述为“该送检样品经检验，依据XXX(技术标准的全代号或名称等)规定，为合格种子或不合格种子”。单项检验表述为“该送检样品经检验，依据XXX(技术标准或实施细则的全代号或名称等)规定，XX(检验项目名称)、XX、……和XX分别为X级(或不合格)、X级(或不合格)、……和X级(或不合格)。不进行质量分级则表述为“该送检样品经检验,XX(检验项目名称),XX和XX的检测结果分别为X、X和X”。
本案的检验结论已经注明“此检验只对本样品的田间现场鉴定结果负责，不对样品进行评价”。已经明确其不是对种子样品检验得出的种子质量检验结论。

（作者　武合讲　山东贵和律师事务所 山东菏泽 274000）
联系方式：whj148@yahoo.com.cn、15901032135、13605306590