“收缴”质疑
坦白地说，在《公安机关办理行政案件程序规定》公布之前，我从来没有对“收缴”这个词语产生过任何兴趣，因为我所掌握的有限的行政法知识中，并没有对于“收缴”的专门论述。《程序规定》的出台使我不得不问：“收缴”是什么？
一、 考察：现行法律中的“收缴”
我国现行法律中，有十三部法律使用了“收缴”一词。但是在十三部法律当中，“收缴”并不具有统一的使用语境和含义。在这些法律当中，根据“收缴”的主体不同主要具有一下几个用法：
（一）非国家行政机关的组织在一定范围内按照有关规定收取钱物。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条：“乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用”；第二十二条“水电费的收缴”。
(二)国家司法机关在民事诉讼中对某些财产进行处分措施。《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条“人民法院审理民事案件……可以……收缴进行非法活动的财物和非法所得”。
(三)行政机关或者行政机关授权的机构对于标的物依法采取的占有转移措施。这种用法是最多的，有十一部法律属于这一类。虽然其主体都是行政机关，但是具体用法却具有细致而微的差别。归纳起来，根据收缴标的不同又可以分为：
1．收缴罚款。《中华人民共和国证券投资基金法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国行政处罚法》都有这种用法。（对于罚款的收缴，实际上是行政处罚的执行措施）
2．收缴证照。中华人民共和国食品卫生法第四十条“涂改、出借卫生许可证的，收缴卫生许可证。”
《中华人民共和国拍卖法》第六十八条“本法施行前设立的拍卖企业……逾期未达到本法规定的条件的，由工商行政管理部门注销登记，收缴营业执照。”（以上相当于吊销许可证的执行措施）
《中华人民共和国森林法》第三十四条“对伐区作业不符合规定的单位，发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证，中止其采伐，直到纠正为止。”（类似于暂停许可或者暂扣许可证）
《中华人民共和国居民身份证法》第十七条“伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证，由公安机关予以收缴。”
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴。”另外该法还规定：“任何单位和个人不得收缴、扣留机动车号牌。”“公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人，不得收缴、扣留机动车驾驶证。”
3．收缴假金融票证。《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》：“伪造、变造的货币，伪造、变造、作废的票据、信用证、信用卡或者其他银行结算凭证一律收缴，上交中国人民银行统一销毁。”
4．收缴费用。《中华人民共和国药品管理法》第四十一条“检验费收缴办法由国务院财政部门会同国务院药品监督管理部门制定。”（收取的意思，可以理解具体行政行为中行政事业性收费的行政征收）
5．收缴毒品。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十一条“非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳”。
6．收缴枪支。《中华人民共和国枪支管理法》第二十六条“配置民用枪支的单位和个人不再符合持枪条件时，必须及时将枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关；未及时上缴的，由公安机关收缴”（证件收缴应当是吊销的意思）；第二十七条“不符合国家技术标准、不能安全使用的枪支，应当报废。配备、持有枪支的单位和个人应当将报废的枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关；未及时上缴的，由公安机关收缴。报废的枪支应当及时销毁。”
7．收缴车辆警报器、标志灯具。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十七条“非法安装警报器、标志灯具的，由公安机关交通管理部门强制拆除，予以收缴并处二百元以上二千元以下罚款。”（收缴还要并处，能把收缴理解为行政处罚吗？）
8．收缴拼装、报废机动车。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。”
9．收缴发票。《中华人民共和国税收征收管理法》第七十二条“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。”（收回的意思.）
总之，13部法律对于收缴的用法，可以看出，收缴似乎更多在具体执行中使用,而很难看出收缴是一种独立的行政强制措施。另外国务院数以百计的行政法规，各部委还有数以千计的部门规章使用收缴一词，收缴范围之大，物品种类之多恐怕无出公安之右者。《程序规定》所谓的强制措施“收缴”是那一部法律授权呢？从上述法律来看，公安机关除了对罂粟壳、伪假身份证和车辆证照、非法安装的警报器和标志灯具、非法持有的和报废的枪支、上路行驶的拼装和报废机动车，其他的“收缴”并没有法律依据。
无独有偶，《人民币管理条例》第34条规定：“办理人民币业务的金融机构发现伪造、变造的人民币，如果数量较少，由该金融机构两名以上工作人员当面收缴。”第35条规定：“对金融机构收缴的假币，中国人民银行或者中国人民银行授权的国有独资商业银行的业务机构予以没收。”这里的“收缴”似乎也成了没收前的强制措施。2003年7月1日起正式施行的《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》对于《人民币管理条例》第34条、第35条的内容，予以沿用和细化，银行业内人士认为：没收”与“收缴”在行政法理上，两者并无严格区别，均应认定为行政处罚行为。但在反假货币法规规章中却存在差异，《人民币管理条例》、《假币收缴、鉴定管理办法》人为地设定了两个概念的差异，反而带来一些概念上、理论上的混乱；并提出：法律、法规明应当明确授权国有独资商业银行可以行使假币鉴定、没收权，否则他们只能基于中国人民银行的委托，以中国人民银行的名义来行使对人民币的有关行政管理权限，即使使用“收缴”一语，也不能改变这一事实。
二、剖析：《程序规定》的“收缴”怎么用
首先，《程序规定》延袭了法律对于罚款和暂扣许可证、吊销许可证执照等几种行政处罚执行中的“收缴”一词的语义和用法，对罚款和所吊销的许可证进行收缴，即不是作为典型意义上的强制措施，而十作为行政执行的措施。
其次，《程序规定》与法律授权的收缴范围并没有完全一致。第一百五十二条“主要用于违法活动的下列工具、设备或者涉案财物应当收缴:（一）赌博用的赌具；（二）制作、复制、传播淫书、淫画、淫秽音像制品和其他淫秽物品使用的设备；（三）吸食、注射毒品的器具；（四）倒卖的有价票证或者骗取财物的用品；（五）其他应当收缴的工具和财物。”第一百五十三条“对淫秽物品、毒品和反动、邪教、迷信印刷品等违禁品，一律收缴。”这与前文所说的法律规定的收缴范围是不同的。
再次，用于对于未成年人追赃的收缴，成为“没收非法所得、违法财物”的变通措施。第一百二十六条“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，但是应当责令其监护人严加管教；有违法所得或者非法财物的，应当予以收缴”。《行政处罚法》将“没收违法所得、非法财物”列举为一种行政处罚，但由于不满十四周岁的未成年人完全无行政责任能力，因此对于未成年人的违法所得或者非法财物处理时，在逻辑上产生了两难。《程序规定》规避“没收”，设为收缴。
再看被收缴财物的处理：《程序规定》第一百五十四条“收缴财物应当经县级以上公安机关负责人批准，并制作收缴清单，待处罚决定生效后，按照下列规定分别处理:（一）应当上交国库的，移交财政部门处理；（二）属于违禁品的，经县级以上公安机关负责人批准，统一登记造册后予以销毁，其中属于淫秽物品、毒品的，分别由县级以上公安机关治安部门、禁毒部门组织销毁；（三）属于受害人合法财物的，及时返还受害人。”这些处理措施与没收的处理毫无二致。
仔细分析第一百五十二条、一百五十三条规定的收缴物品范围，基本上都是非法物品。只有收缴的主要用于非法用途的合法物品，以及不满十四周岁未成年人的违法所得才可能涉及上交国库和返还受害人。
收缴和扣押有何区别？第一百五十七条“对扣押和收缴的财物，任何单位和个人不得借用、挪用、调换和侵占。”对收缴和扣押进行了并列。根据《程序规定》，扣押的标的物必须是证据。实际上，只能说，涉案的财物也好物品也好，只要具有证据的功能，均可以扣押；但是由于一部分证据具有财产价值，所以扣押同时具有了财产保全的效果，因此在最终处理的时候，必须区分非法所得和违法物品。
三、对照：关于没收的探讨
“没收违法所得、没收非法财物”，是国家行政机关依法采取的一种行政处罚。我国有一百多部法律规定了没收，除了刑罚中的“没收财产”，大多数属于行政法中的行政处罚范畴。《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：……（三）没收违法所得、没收非法财物；……”。单行法律法规中直接使用“没收违法所得”的不少，但是直接规定“没收非法财物”的不多，往往具体规定被没收的物品名称。因此我们只能根据具体物品归纳总结，探求立法真意。
（一）没收的特征
“没收违法所得、没收非法财物”属于法定的行政处罚，没收具有如下几个特征：
首先，没收处罚的主体，必须是国家行政机关（包括行政机关依照法律、法规或者规章的规定委托的组织），或者是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
其次，没收的对象是违法的行政相对人。按照法律要求，被处罚人必须具有行政责任能力，且实施了违法行为。
再次，没收的标的物是非法所得和非法财物。
最后，“没收违法所得、没收非法财物”本质上是对公民、法人或者其他组织的财产的剥夺。
（二）关于没收的几个疑难问题
1、对无责任能力人的没收
无责任能力人，是指不满十四周岁的未成年人和精神病人。出于对无责任能力人的保护，法律为其设置了监护人，管理其财产，照顾其人身。但是，未成年人完全可能违法犯罪，从而获得违法所得或者持有非法财物。例如:未成年人偷窃的非法所得，精神病人非法持有违禁品。这一难题，法律中没有明确的解决办法。
2、对违法所得的界定
什么违法所得？我国法律并没有明确规定。一般认为是指由于违法行为而获得的全部收入。违法所得必须具有财产价值。违法所得由于用语直观易懂，且取得时间相对集中，一般是违法行为开始后才取得，所以界定相对容易；但是实践中也有争议，主要是在有些情况下，违法行为人所付出的何种成本应当排除在违法所得之外。
3、对非法财物的认定
与违法所得相比，非法物品则难界定的多。非法财物没有明确的定义。有的学者认为是指“由于违法行为而获得的财物”。我们认为，这种观点是不正确的，仅从成因一个方面一语而蔽之，不能概括非法财物的本质。无论是合法财物还是非法财物，其本身不是行政法主体，其“非法”的原因，也由于具体行政法规定不同而千差万别。
认定“非法财物”应当把握一下几个原则：
首先，违禁品应当认定为非法财物。所谓违禁品，是指法律禁止其存在、流通和使用的物品。除了特定情况可以参加循环使用，非法物品对于任何人来将讲该物品都没有财产价值，例如毒品、假币、淫秽反动书籍和音像制品等等。
其次，限制持有、使用，或者限制流通的物品，在非法持有、使用、流通的时候，属于非法物品。例如刀具，枪支。
再次，合法物品主要用于非法用途的，属于非法物品。例如作案工具、主要用于赌博的赌具、主要用于播放淫秽物品的影碟机等等。
4、非法物品与被处罚人之间的关系
深圳市劳动和社会保障局关于印发《深圳市社会医疗保险费用结算办法》的通知
广东省深圳市劳动和社会保障局
深圳市劳动和社会保障局关于印发《深圳市社会医疗保险费用结算办法》的通知
深劳社规〔2008〕7号
各有关单位：
为加强我市社会医疗保险费用结算管理，合理使用社会医疗保险基金，根据《深圳市社会医疗保险办法》、劳动和社会保障部《关于加强城镇职工基本医疗保险费用结算管理的意见》的有关规定，我局制定了《深圳市社会医疗保险费用结算办法》。现予印发，请遵照执行。
深圳市劳动和社会保障局
二○○八年四月二日
深圳市社会医疗保险费用结算办法
第一条 为加强我市社会医疗保险费用结算管理，合理使用社会医疗保险基金，根据《深圳市社会医疗保险办法》、劳动和社会保障部《关于加强城镇职工基本医疗保险费用结算管理的意见》的有关规定，制定本办法。
第二条 我市社会保险机构与定点医疗机构及定点零售药店之间的医疗保险费用结算（以下简称医疗保险费用结算），适用本办法。
第三条 医疗保险费用结算分别采取以下方式进行：
（一）门诊大病（第一类）综合医疗保险门诊、定点零售药店一般基本医疗费用和地方补充医疗费用按服务项目结算；
（二）住院医疗保险、农民工医疗保险门诊基本医疗费用按绑定参保人数定额包干；
（三）门诊大型医疗设备检查和治疗费用按核定的门诊次均费用偿付标准结算；
（四）门诊血透基本医疗费用和地方补充医疗费用按有关协议规定的费用偿付标准总额结算；
（五）生育医疗保险参保人产前检查的基本医疗费用按服务项目结算；
（六）一般住院基本医疗费用和地方补充医疗费用按服务单元并结合住院门诊人次比标准结算；
（七）部分病种或治疗项目的住院基本医疗费用和地方补充医疗费用按病种费用偿付标准结算；
（八）长期住院的精神分裂症病人的住院基本医疗费用和地方补充医疗费用按年度包干结算；
（九）参保人住院发生的基本医疗保险、地方补充医疗保险费用超过医院住院平均费用偿付标准4倍以上的，单独偿付，其中90%按服务项目结算，10%按服务单元结算；医院住院平均费用偿付标准4倍以下的费用，按服务单元结算；
（十）其他费用结算按协议约定的方式结算。
第四条 定点医疗机构应于每月10日前将上月下列资料报送市社会保险机构审核：
（一）《深圳市定点医疗机构医疗费用月报表》；
（二）医疗保险费用结账单；
（三）住院费用结账单；
（四）门诊大型医疗设备检查和治疗审批单及检查报告单等的复印件及统计表；
（五）门诊大病《证明书》等资料及结算单；
（六）农民工医疗保险住院费用账单、农民工医疗保险住院费用申请表（本部住院、转诊住院要分别单独建表）、农民工医疗保险费用申请汇总表。
第五条 定点零售药店应于每月10日前将上月下列资料报送市社会保险机构审核：
（一）深圳市定点零售药店医疗费用月报表；
（二）医疗保险费用结账单。
第六条 市社会保险机构发现定点医疗机构有违规情形的，违规费用不予以偿付，其余费用于每月下旬将上月应付的医疗费用划拨给定点医疗机构和定点零售药店。
第七条 市社会保险机构每月按核准总费用的95%划拨给定点医疗机构和定点零售药店。其余5%的费用根据定点医疗机构和定点零售药店执行社会医疗保险政策情况及定点医疗机构信用等级评定结果决定支付比例。
第八条 年终结算时，全年发生的住院总费用在标准总费用以下的，按实际发生的住院总费用偿付；全年发生的住院总费用超过标准总费用的，按标准总费用偿付（住院起付线以下的费用除外）。全年发生的总人次在核定人次之下的，按实际发生的总人次偿付，全年发生的总人次超过核准总人次的按标准总人次偿付。
第九条 参保人在定点医疗机构门诊、定点零售药店发生的基本医疗费用和地方补充医疗费用，属于个人账户支付的，由定点医疗机构和定点零售药店直接划扣，所划扣的费用由市社会保险机构与定点医疗机构、定点零售药店结算。
当月应付门诊费用总额＝医保记账费用总额×95%。
第十条 综合医疗保险参保人在本市定点社区健康服务中心、社区医疗服务站发生的符合基本医疗保险药品目录和地方补充医疗药品目录的门诊药品费用，按以下标准结算：
当月统筹基金应付门诊药费总额＝医保药品记账费用总额×30%×95%；
当月个人账户应付门诊药费总额＝医保药品记账费用总额×70%×95%。
第十一条 门诊大病的门诊基本医疗费用和地方补充医疗费用，由定点医疗机构按规定记账，市社会保险机构按月与定点医疗机构结算。
当月应付门诊大病费用总额＝医保记账费用总额×95%
第十二条 农民工医疗保险、住院医疗保险参保人的门诊基本医疗费用，按绑定参保人数，市社会保险机构按月与结算医院定额结算。
当月应付门诊费用总额＝6元×绑定人数×95%。
第十三条 定点医疗机构门诊大型医疗设备检查和治疗的诊疗费用（包括造影剂），其记账费用按核定的门诊次均大型医疗设备检查和治疗费用偿付标准结算，低于标准费用的，按实际发生的费用结算，高于标准费用的，按标准费用结算。
第十四条 定点医疗机构门诊尿毒症血透的记账费用按与定点医疗机构协议的费用偿付标准总额结算。
第十五条 生育医疗保险参保人产前检查的常规、基本项目，按服务项目与定点医疗机构结算。产前检查的具体费用偿付标准在协议中明确。
当月产前检查应付费用＝医保的记账费用总额×95%。
第十六条 按服务单元偿付的住院医疗费用，采用与各定点医疗机构协议平均住院人次费用标准的方式结算。
平均住院人次费用包括以下项目费用：诊金、床位费、药品费、检验费、手术及麻醉费、抢救费、监护费、护理费、检查费、治疗费、材料费和大型手术设备仪器费等。各定点医疗机构平均住院人次费用标准及按照门诊和住院人次比例核定的住院人数，在《深圳市社会保险基金管理局与定点医疗机构协议书》中确定。
计算公式为：标准费用总额＝平均住院人次费用标准×住院人次。
每月实际住院总费用低于协议标准费用总额的，按实际发生的住院费用计算偿付，计算公式为：当月应付住院费用偿付总额＝实际记账的住院费用×95%。
住院总费用高于协议标准费用总额的，按协议标准费用总额计算偿付（住院起付线以下的费用除外），计算公式为：当月应付住院费用偿付总额＝标准费用总额×95%。
第十七条 市社会保险机构与定点医疗机构若干病种或治疗项目（如心外科手术病种、心血管介入检查治疗、分娩及产后访视、计划生育手术等）按病种或治疗项目费用偿付标准结算，结算方式和标准在《深圳市社会保险基金管理局与定点医疗机构协议书》中规定。
第十八条 市社会保险机构与部分定点医疗机构签定协议，对长期住院的精神分裂症病人的基本医疗费用实行费用包干结算。每名患者包干费用总额在《深圳市社会保险基金管理局与定点医疗机构协议书》中确定。计算公式为：应付住院费用偿付总额＝每名患者包干费用总额×患者人数×95%。
第十九条 农民工医疗保险参保人经核准转诊到市内或市外医疗机构发生的住院医疗保险费用，市社会保险机构参照协议平均住院人次费用标准，按服务的单元结算方式与定点医疗机构结算，实行按月偿付、超支分担的形式，即实际平均记账费用低于协议平均住院人次费用标准的按实际费用支付；高于协议平均住院人次费用标准的，按协议平均住院人次费用标准支付，超出部分，由市社会保险机构与转出的结算医院按9∶1的比例分担。
第二十条 定点医疗机构、定点零售药店的医疗费用中，经社会保险机构核实属违规费用的，从下月应当偿付的费用中扣除。
第二十一条 定点医疗机构划分为三级医院、二级医院、一级医院以及其他医疗机构（如门诊部、企事业单位的卫生所（室）和社区健康服务中心）等级别。
第二十二条 市社会保险机构对信用好、服务优质的定点医疗机构进行奖励。
第二十三条 本办法自2008年4月1日起施行。原《深圳市城镇职工社会医疗保险费用结算办法》（深社保发〔2003〕80号）自本办法实施之日起废止。
